Frage der Fahreignung und der Fehlerhaftigkeit der Angabe der Rechtsgrundlage
Die Frage der Fahreignungsfeststellung und der Fehlerhaftigkeit der Angabe der Rechtsgrundlage für eine Begutachtungsaufforderung steht im Zentrum des verhandelten Verwaltungsgerichts Düsseldorf (Az.: 6 L 1742/20). Die Hauptproblematik besteht in der Entziehung der Fahrerlaubnis sowie der Aufforderung zur Abgabe des Führerscheins durch den Antragsgegner, welche vom Antragsteller angefochten wurden.
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Übersicht
Bewertung der sofortigen Vollziehung
Im ersten Schritt des Urteils prüft das Gericht die Ordnungsgemäße Ausführung der sofortigen Vollziehung. Dazu wurde der Konflikt zwischen dem öffentlichen Interesse und dem Privatinteresse des Antragstellers auf eine Aussetzung abgewogen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Fahrerlaubnisentziehung führt dazu, dass das private Interesse an einer Aussetzung höher wiegt.
Untersuchung der Gutachtenanordnung
Die Gutachtenanordnung, auf welcher die Entziehung der Fahrerlaubnis basiert, wurde als fehlerhaft identifiziert. Die angegebene rechtliche Grundlage ist nicht relevant. Die Anordnung richtet sich nach dem Einruhrkonsum von Drogen und ordnet eine Haaranalyse an. Ein bloßer Besitz von Betäubungsmitteln reicht allerdings nicht aus. Zusätzlich benötigte Anhaltspunkte fehlten in diesem Fall.
Problem der Rechtsgrundlage
Die Fehlerhaftigkeit der Gutachtenanordnung zieht weitere Konsequenzen nach sich: Die in der Aufforderung genannte fehlerhafte Rechtsgrundlage kann im Verlauf des Verfahrens nicht durch eine andere ersetzt werden.
Insgesamt liefert dieses Urteil wichtige Erkenntnisse und Richtlinien bezüglich der Feststellung der Fahreignung und der Bedeutung korrekter Rechtsgrundlagen in diesem Kontext. Die Komplexität und das hohe Potential für rechtliche Unstimmigkeiten unterstreichen die Notwendigkeit einer sorgfältigen Prüfung aller Aspekte im Rahmen von Entziehungen der Fahrerlaubnis. […]
Das vorliegende Urteil
VG Düsseldorf – Az.: 6 L 1742/20 – Beschluss vom 12.11.2020
Die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 6 K 5228/20 geführten Klage des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 31. August 2020 wird hinsichtlich der Entziehung der Fahrerlaubnis und der Aufforderung zur Abgabe des Führerscheins wiederhergestellt und hinsichtlich der Androhung unmittelbaren Zwangs angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Der auf § 80 Abs. 5 VwGO gestützte – sinngemäß – gestellte und dem Tenor entsprechende Antrag des Antragstellers hat Erfolg. Der Antrag ist zulässig und begründet.
1. Die aufschiebende Wirkung der fristgemäß erhobenen Klage des Antragstellers (6 K 5228/20) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 31. August 2020 war hinsichtlich der Fahrerlaubnisentziehung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO wiederherzustellen.
Die Begründetheit eines auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gerichteten Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO beurteilt sich danach, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell ordnungsgemäß erfolgt ist und ob das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung das private Interesse des Antragstellers an einer Aussetzung überwiegt.
Bei der vom Gericht vorzunehmenden Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Aussetzung der Maßnahme einerseits und an ihrer Vollziehung andererseits sind insbesondere die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Interesse an der Aussetzung der Vollziehung. Denn an der Vollziehung rechtswidriger hoheitlicher Maßnahmen kann kein öffentliches Interesse bestehen.
Unter Beachtung dieser Grundsätze fällt die Interessenabwägung vorliegend zu Gunsten des Antragstellers aus. Denn nach summarischer Prüfung ist davon auszugehen, dass die Entziehung der Fahrerlaubnis offensichtlich rechtswidrig ist.
Die Voraussetzungen der allein als Rechtsgrundlage der Fahrerlaubnisentziehung in Betracht kommenden § 3 Abs. 1 Satz 1 Straßenverkehrsgesetz (StVG) i.V.m. §§ 46 Abs. 1, Abs. 3, 11 Abs. 8 Satz 1 Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) sind nach Aktenlage nicht erfüllt. Hiernach gilt: Erweist sich der Inhaber einer Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen, hat ihm die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG i.V.m. § 46 Abs. 1 FeV die Fahrerlaubnis zu entziehen. Zur Vorbereitung ihrer Entscheidung kann die Fahrerlaubnisbehörde, wenn ihr Tatsachen bekannt werden, die Bedenken an der Kraftfahreignung des Betroffenen begründen, nach § 46 Abs. 3 i.V.m. §§ 11 ff. FeV die Beibringung eines Gutachtens fordern.
Der Antragsteller hat das ihm aufgegebene Fahreignungsgutachten zwar nicht vorgelegt. Da die Gutachtenaufforderung jedoch voraussichtlich rechtswidrig ist, durfte der Antragsgegner hieraus nicht gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die Fahrungeeignetheit des Antragstellers schließen.
Weigert sich der Betroffene, sich untersuchen zu lassen, oder bringt er der Fahrerlaubnisbehörde das von ihr geforderte Gutachten nicht fristgerecht bei, darf die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Entscheidung gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV nur dann auf die Nichteignung des Betroffenen schließen, wenn die Gutachtenordnung in formeller und materieller Hinsicht rechtmäßig, namentlich anlassbezogen und verhältnismäßig war und die nicht fristgemäße Vorlage des Gutachtens ohne ausreichenden Grund erfolgte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2005 – 3 C 21/04 -, juris, Rn. 22; OVG NRW, Beschlüsse vom 14. November 2014 – 16 E 886/14 -, juris, Rn. 5 und vom 5. Januar 2011 – 16 B 1695/10 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 10. Februar 2012 – 6 K 5127/10 -, juris, Rn. 17.
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gutachtenanordnung ist der Zeitpunkt ihres Erlasses.
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 1. August 2017 – 11 CS 17.1196 -, juris, Rn. 19; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 19. August 2013 – 10 S 1266/13 -, juris, Rn. 15 m.w.N. und vom 2. Dezember 2012 – 10 S 1491/12 -, juris, Rn. 13.
Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist der Antragsgegner nach summarischer Prüfung zu Unrecht gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV von der Kraftfahrungeeignetheit des Antragstellers ausgegangen. Denn die Gutachtenanordnung des Antragsgegners vom 18. Februar 2020 begegnet nach Aktenlage durchgreifenden formellen Bedenken.
Die formelle Rechtmäßigkeit der Gutachtenanordnung setzt voraus, dass die Gutachtenanordnung im Wesentlichen aus sich heraus verständlich ist. Für den Betroffenen muss ausgehend von der für die jeweilige Fallgestaltung in Betracht kommenden Befugnisnorm in der FeV erkennbar sein, was der Anlass für die angeordnete Untersuchung ist und ob die in ihr verlautbarten Gründe die behördlichen Bedenken an der Kraftfahreignung zu rechtfertigen vermögen. Denn nur auf der Grundlage dieser Information kann er sachgerecht einschätzen, ob er sich trotz der mit einer Untersuchung verbundenen Beeinträchtigung seines Persönlichkeitsrechts und der Kostenbelastung der Begutachtung stellen oder die mit der Verweigerung der Begutachtung verbundenen Risiken eingehen möchte. Da eine Gutachtenanordnung nicht selbständig anfechtbar ist, sondern nur im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen eine daran anknüpfende Fahrerlaubnisentziehung oder sonstige in Rechte des Betroffenen eingreifende Maßnahme der Fahrerlaubnisbehörde inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann, ist es ein Gebot effektiven Rechtsschutzes, hierbei strenge Anforderungen zu stellen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Juni 2018 – 16 B 1402/17 -, juris, Rn. 9, vom 10. September 2014 – 16 B 912/14 -, juris. Rn. 6 sowie vom 7. Februar 2013 – 16 E 1257/12 -, juris, Rn. 4.
Diesen Maßstäben genügt die Gutachtenanordnung des Antragsgegners nicht. Denn die Gutachtenanordnung stützt sich auf folgenden Passus:
„Bereits ein einmaliger Konsum von Drogen im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes, also auch von Amphetaminen, rechtfertigt jedoch im Regelfall die Entziehung der Fahrerlaubnis, ohne das insoweit ein Zusammenhang mit dem Führen eines Kraftfahrzeuges gegeben sein müsste (vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14.10.2010 – 16 B 1025/10 -, vom 16.06.2010 – 16 A 2060/09 -). In einem solchen Fall ist zunächst durch ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel wie die Anordnung eines Drogenscreening nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV die Frage zu klären, ob der Inhaber der Fahrerlaubnis Betäubungsmittel konsumiert. […] Um festzustellen, ob Sie Betäubungsmittel konsumieren, ist es erforderlich, eine Haaranalyse durchzuführen.“ (Bl. 6 f. der Verwaltungsvorgänge)
Dem entgegen liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Gutachtenanordnung gemäß des ausdrücklich aufgeführten § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV nicht vor. Nach dieser Vorschrift ist zur Vorbereitung von Entscheidungen über die Entziehung der Fahrerlaubnis die Beibringung eines ärztlichen Gutachtens anzuordnen, wenn Tatsachen die Annahme begründen, dass die Einnahme von Betäubungsmitteln vorliegt. Für die Annahme derartiger Anhaltspunkte reicht der bloße Besitz von Betäubungsmitteln nicht aus. Es müssen vielmehr weitere Anhaltspunkte hinzukommen, die auf einen Konsum schließen lassen, beispielsweise ein positiver Drogenvortest oder das Auffinden von Konsumutensilien. Dies folgt sowohl aus dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV als auch aus der Systematik zu § 14 Abs. 1 Satz 2 FeV. Denn § 14 Abs. 1 Satz 2 FeV setzt – anders als § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV – tatbestandlich lediglich den widerrechtlichen Besitz von Betäubungsmitteln voraus.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Januar 2002 – 19 B 1507/01 -, juris, Rn. 16 sowie vom 22. November 2001 – 19 B 814/01 -, juris, Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 21. Juli 2020 – 11 CS 11.1161 -, juris, Rn. 29; VG Mainz, Beschluss vom 27. Februar 2020 – 3 L 60/20.MZ -, juris, Rn. 5 m.w.N.
Hiervon ausgehend hat der Antragsgegner keinerlei – über den Besitz hinausgehende – Anhaltspunkte für einen Konsum von Betäubungsmitteln im Sinne des zugrunde gelegten § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV dargetan. Er hat lediglich dargelegt, dass der Antragsteller ausweislich des Strafbefehls des Amtsgerichts O. vom 00. K. 2020 (Az.: 0 Xx 00 Xx 0000/00-000/00) widerrechtlich Amphetamin und Marihuana besessen habe. Im Keller des Wohnhauses des Antragstellers sei ein Schuhkarton mit einer Plastiktüte mit 7,1 g Amphetamin, eine Plastiktüte mit 12,4 g Amphetamin und eine Plastiktüte mit 6,4 g Marihuana aufgefunden worden. Nur ergänzend ist anzumerken, dass hierüber hinausgehende Anhaltspunkte für einen Konsum von Betäubungsmitteln auch sonst nicht ersichtlich sind.
Liegen mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV nicht vor, führt dies zur Rechtswidrigkeit der Gutachtenanordnung.
Die unzutreffende Rechtsgrundlage des § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV kann das Gericht insbesondere nicht gegen § 14 Abs. 1 Satz 2 FeV austauschen, dessen Tatbestandsvoraussetzungen aufgrund des Betäubungsmittelbesitzes des Antragstellers nach summarischer Prüfung vorliegen dürften.
§ 11 Abs. 6 FeV verpflichtet die Behörde nicht, die Rechtsgrundlage, zur Begutachtungsaufforderung anzugeben. Sie muss nur die tatsächlichen Gründe nennen. Gibt sie gleichwohl die Rechtsgrundlage an, muss diese Angabe zutreffend sein.
Denn nach Auffassung der überwiegenden Rechtsprechung, der sich die Kammer anschließt, kann eine in der Gutachtenanforderung unzutreffend genannte Rechtsgrundlage nicht später im weiteren Verfahren durch eine andere Rechtsgrundlage ersetzt werden. Durch eine solche Verfahrensweise würde dem Recht des Betroffenen, einer Gutachtenanforderung nicht Folge leisten zu müssen, wenn sie auf eine nicht einschlägige Rechtsnorm gestützt war, der Boden entzogen. Die Pflicht, eine Gutachtenanforderung zu begründen, dient u.a. dazu, dem Adressaten ein Urteil darüber zu ermöglichen, ob das behördliche Verlangen mit der Rechtsordnung in Einklang steht oder ob er die Gutachtenvorlage verweigern darf, ohne befürchten zu müssen, dass ihm die Fahrerlaubnis unter Berufung auf § 11 Abs. 8 FeV entzogen wird. Diesen Zweck vermag die Begründung der Gutachtenanforderung nur zu erfüllen, wenn sich der Adressat auf die darin enthaltenen Angaben verlassen kann. Das gilt umso mehr, als ihm kein rechtliches Mittel zur Verfügung steht, um die Berechtigung der Gutachtenanforderung vor dem Erlass einer Entziehungsverfügung gerichtlich klären zu lassen. Zwar kann es im Einzelfall unschädlich sein, wenn sich neben richtigen Erwägungen, welche die Forderung nach einer Begutachtung selbständig tragen, in einer Gutachtenanordnung (auch) unrichtige Ausführungen finden. Das setzt aber voraus, dass der betroffene Fahrerlaubnisinhaber anhand einer verständigen Prüfung der Gutachtenanordnung noch immer zu der Einsicht gelangen muss, dass er ihr Folge zu leisten hat.
Dies ist insbesondere bei offensichtlichen Unrichtigkeiten – wie Schreibfehlern (vgl. § 42 VwVfG) – der Fall. Denn dann scheidet ein Irrtum des Betroffenen von vorneherein aus.
Die Anforderungen an eine formell und materiell rechtmäßige Aufforderung können hingegen nicht durch Überlegungen des Inhalts relativiert werden, der Betroffene werde schon wissen, worum es gehe. Ein tatsächlicher Irrtum des Betroffenen ist nicht nötig. Der Fahrerlaubnisinhaber ist insbesondere nicht gehalten, nach Vorschriften zu suchen, die fehlerhaft begründetes behördliches Handeln zu seinen Lasten doch noch rechtfertigen könnten. Hiervon ausgehend liegt in der Regel eine für den Betroffenen unverständliche Gutachtenanordnung vor, wenn die genannten Ermächtigungsgrundlagen nicht einschlägig sind und allenfalls eine weitere, dort nicht erwähnte Rechtsgrundlage das Vorgehen decken könnte.
Vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 26. September 2019 – 12 ME 141/19 -, juris, Rn. 10 ff.; BayVGH, Beschlüsse vom 25. Juni 2020 – 11 CS 20.791 -, juris, Rn. 31, vom 5. Juli 2017- 11 CS 17.1066 -, juris, Rn. 13, vom 20. Januar 2012 – 11 CS 11.3011 -, juris, Rn. 23 sowie vom 24. August 2010 – 11 CS 10.1139 -, juris, Rn. 55 ff.; VG Mainz, Beschluss vom 27. Februar 2020- 3 L 60/20.MZ -, juris, Rn. 7; VG Kassel, Urteil vom 24. April 2019 – 7 K 6587/17.KS -, juris, Rn. 36; VG Schleswig-Holstein, Gerichtsbescheid vom 14. Oktober 2014 – 3 A 254/13 -, juris, Rn. 22 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. Dezember 2013 – 14 K 5811/13-, juris, Rn. 27; VG Augsburg, Beschluss vom 8. Mai 2012 – Au 7 S 12.405 -, juris, Rn. 31; VG Schwerin, Beschluss vom 22. März 2012 – 3 B 901/11 -, juris, Rn. 17; Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. Aufl. 2019, § 11, Rn. 44; a.A. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Juni 2012 – 10 S 452/10 -, juris, Rn. 37 und Beschluss vom 24. Juni 2002 – 10 S 985/02 -, juris, Rn. 17, jedoch neuerdings ausdrücklich offengelassen, vgl. Beschluss vom 27. Juli 2016 – 10 S 77/15 -, juris, Rn. 48.
So liegt der Fall hier. Die in der Anordnung genannte Rechtsgrundlage des § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV trägt die Gutachtenanordnung nicht. Der Antragsgegner hat die hier einschlägige Rechtsgrundlage des § 14 Abs. 1 Satz 2 FeV nicht bzw. jedenfalls nicht erkennbar in der Gutachtenanordnung erwähnt. Angesichts des erläuternden Texts scheidet eine offensichtliche Unrichtigkeit (vgl. § 42 VwVfG NRW) aus. Die Anordnung ist mithin nicht aus sich heraus verständlich, was zur formellen Rechtswidrigkeit und damit zur Unanwendbarkeit von § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV führt.
2. Da die Entziehung der Fahrerlaubnis bei summarischer Prüfung offensichtlich rechtswidrig ist, sind auch die weiteren, darauf beruhenden Anordnungen in dem Bescheid vom 31. August 2020 (Aufforderung zur Ablieferung des Führerscheins gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 StVG i.V.m. § 47 Abs. 1 FeV; Androhung unmittelbaren Zwangs gemäß §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3, 62, 63 Abs. 1 VwVG NRW) als rechtswidrig anzusehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Bedeutung der Sache wird im Hauptsacheverfahren mit dem Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG angesetzt, da der Antragsteller – jedenfalls ersichtlich – nicht in qualifizierter Weise, etwa als Berufskraftfahrer, auf die Fahrerlaubnis angewiesen ist. In Verfahren betreffend die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ermäßigt sich der danach zu berücksichtigende Betrag von 5.000,00 Euro aufgrund der Vorläufigkeit der Entscheidung um die Hälfte.
