Vorläufige Fahrerlaubnisentziehung – erstmaliger Verstoß – Trennungsgebot

VGH Baden-Württemberg – Az.: VGH 13 S 2350/21 – Beschluss vom 14.9.2021

In der Verwaltungsrechtssache wegen Entziehung der Fahrerlaubnis hier: Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz hat der 13. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg am 14. September 2021 beschlossen:

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungs-gerichts Freiburg vom 28. Juni 2021 – 5 K 1030/21 – geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 15. März 2021 gegen den Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 18. Februar 2021 wird hinsichtlich dessen Ziffer 1 wiederhergestellt.

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Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 2.500, — EUR festgesetzt.

Gründe

1. Die Beschwerde des Antragstellers gegen den angefochtenen Beschluss, mit dem das Verwaltungsgericht den Antrag auf Wiederherstellung der auf aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die sofort vollziehbar erklärte Entziehung seiner Fahrerlaubnis durch Verfügung des Antragsgegners vom 18.02.2021 abgelehnt hat, ist zulässig. Sie wurde fristgerecht erhoben und begründet (§ 146 Abs. 4 Satz 1, § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2. Die Beschwerde ist auch begründet. Auf Grundlage der – gerade noch den Darlegungsanforderungen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) genügenden – Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, ist die verwaltungsgerichtliche Entscheidung abzuändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers wiederherzustellen. Das private Interesse des Antragstellers, vom Vollzug der kraft behördlicher Anordnung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) sofort vollziehbaren Entziehung seiner Fahrerlaubnis einstweilen verschont zu bleiben, überwiegt die vom Antragsgegner wahrgenommenen öffentlichen Interessen an der Verkehrssicherheit. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen derzeit ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der streitigen Entziehung der Fahrerlaubnis.

a) Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG, § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich jemand als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Nach § 46 Abs. 1 Satz 2 FeV gilt dies unter anderem dann, wenn Erkrankungen oder Mängel nach der Anlage 4 der FeV vorliegen. Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken an der Eignung des Fahrerlaubnisinhabers zum Führen eines Kraftfahrzeugs begründen, hat die Fahrerlaubnisbehörde unter den in den §§ 11 bis 14 FeV genannten Voraussetzungen durch die Anordnung der Vorlage von ärztlichen oder medizinisch-psychologischen Gutachten die Eignungszweifel aufzuklären (§ 3 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 2 Abs. 8 StVG, § 46 Abs. 3 FeV). Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV ordnet die Fahrerlaubnisbehörde an, dass ein ärztliches Gutachten beizubringen ist, wenn Tatsachen die Annahme begründen, dass Einnahme von Betäubungsmitteln im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes vorliegt. Im Falle einer gelegentlichen Einnahme von Cannabis ist nach Nr. 9.2.2 der Anlage 4 der FeV die Kraftfahreignung gegeben, wenn der Konsum und das Fahren getrennt werden, kein zusätzlicher Gebrauch von Alkohol oder anderen psychoaktiv wirkenden Stoffen besteht und keine Störung der Persönlichkeit oder Kontrollverlust vorliegt. Begründen weitere Tatsachen, wie ein Verstoß gegen das Trennungsgebot, Zweifel an der Eignung, kann die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens anordnen. Nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV darf sie bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung des Betroffenen schließen, wenn dieser sich weigert, sich untersuchen zu lassen, oder wenn er das von ihr geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Der Schluss aus der Nichtvorlage eines angeforderten Eignungsgutachtens auf die fehlende Fahreignung ist gerechtfertigt, wenn die Anordnung formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig war (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.11.2016 – 3 C 20.15 – juris Rn. 19 m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.07.2016 – 10 S 77/15 – juris Rn. 41). Bei fest-stehender Ungeeignetheit ist die Entziehung der Fahrerlaubnis zwingend, ohne dass der Fahrerlaubnisbehörde ein Ermessensspielraum zukäme. Dies gilt auch bei Nichtvorlage eines zu Recht geforderten Fahreignungsgutachtens.

b) Gemessen hieran begegnet die vom Landratsamt verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis rechtlichen Bedenken. Bezogen auf die von dem Antragsgegner verfügte Untersuchungsanordnung vom 04.06.2020 spricht derzeit Überwiegendes für deren Rechtswidrigkeit, sodass die Nichteignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen- voraussichtlich nicht als erwiesen angesehen werden darf. Keiner Beantwortung bedarf im gegenständlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die vom Verwaltungsgericht bejahte Frage, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV vorlagen, insbesondere ob der Antragsteller gelegentlicher Konsument von Cannabis war und mit der anlassgebenden Fahrt am 02.03.2020 gegen das Trennungsgebot der Nr. 9.2.2 der Anlage 4 der FeV verstoßen hat. Denn der Antragsteller macht mit seiner Beschwerdebegründung zu Recht geltend, dass die Gutachtensanordnung des Landratsamts vom 04.06.2020 an einem durchgreifenden Ermessensfehler leidet. Die in Betracht kommende Befugnisnorm des § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV stellt die Entscheidung über die Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens in das Ermessen der Fahrerlaubnisbehörde (aa)). Den an eine ordnungsgemäße Ermessensbetätigung zu stellenden Anforderungen ist das Landratsamt bei Erlass der Gutachtensanordnung nicht nachgekommen (bb)). Eine Heilung dieses Ermessensfehlers ist nicht in zulässiger Weise erfolgt (cc)).

aa) Aus dem Wortlaut von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV („Die Beibringung … kann angeordnet werden …”) ergibt sich, dass die Anforderung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens in dem dort angeführten Fall der gelegentlichen Einnahme von Cannabis im Ermessen der Fahrerlaubnisbehörde steht (ebenso ohne nähere Problematisierung BVerwG, Urteil vom 11.04.2019 – 3 C 14.17 – juris Rn. 45; BayVGH, Beschlüsse vom 26.05.2021 – 11 CS 21.730 -juris Rn. 23 ff. und vom 28.12.2020 – 11 CS 20.2067 – juris Rn. 19 ff.). Das bestätigt bei systematischer Betrachtung auch der Vergleich dieser Regelung mit § 13 FeV (Klärung von Eignungszweifeln bei Alkoholproblematik), wo die Anforderung eines ärztlichen oder medizinisch-psychologischen Fahreignungsgutachtens bindend vorgegeben ist („ordnet an”; „ist anzuordnen”). Schließlich zeigt die Binnensystematik von § 14 FeV, dass der Verordnungsgeber stringent zwischen zwingend anzuordnenden Gefahrerforschungsmaß-nahmen und solchen differenziert, die im Ermessenswege zu ergreifen sind. Während § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 FeV die Anordnung eines ärztlichen oder medizinisch-psychologischen Gutachtens zwingend vorsieht und dies durch die Formulierungen „ordnet an” oder „ist anzuordnen” sprachlich deutlich zum Ausdruck bringt, erhellt die in § 14 Abs. 1 Satz 2 und 3 FeV verwendete Formulierung „kann angeordnet werden”, dass der Verordnungsgeber bei diesen Tatbestandsalternativen die Entscheidung über die Beibringung eines ärztlichen oder medizinisch-psychologischen Gutachtens in das Ermessen der Fahrerlaubnisbehörde stellt. Nicht zu folgen vermag der Senat daher der Ansicht des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 15.11.2002 – 12 ME 700/02 – juris Rn. 9), wonach es sich bei der Entscheidung über die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens auf der Grundlage von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV nicht um eine Ermessensentscheidung handele, sondern es um ein Tätigwerden der Behörde im Rahmen einer Ermächtigung gehe, eine bestimmte Entscheidung zu treffen, zu der sie dann, wenn die rechtlichen Voraussetzungen dafür erfüllt sind, auch zugleich verpflichtet sein soll (ähnlich Dauer in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 46. Aufl., FeV § 14 Rn. 20). Das vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht vertretene Normverständnis nimmt weder den differenzierten Wortlaut von § 14 FeV noch die systematische Einbettung der Bestimmung in das Gefüge der fahrerlaubnisrechtlichen Befugnisnormen hinreichend in den Blick.

bb) Die Gutachtensanordnung des Landratsamts vom 04.06.2020 leidet jedenfalls bei summarischer Prüfung an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler. Das der Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV eröffnete Ermessen ist von dem Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO allein darauf zu überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Ausgehend hiervon vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Fahrerlaubnisbehörde ihr Ermessen ordnungsgemäß und am Normzweck von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV orientiert ausgeübt hat.

Der Gutachtensanordnung vom 04.06.2020 kann bereits nicht zweifelsfrei entnommen werden, ob sich der Antragsgegner überhaupt der Notwendigkeit bewusst war, auf der Grundlage von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV Ermessen über das Ergreifen einer Gefahrerforschungsmaßnahme auszuüben. Die knapp und apodiktisch gehaltene Gutachtensanordnung beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die von der Fahrerlaubnisbehörde herangezogene Ermächtigungs-grundlage wörtlich wiederzugeben; in diesem Zusammenhang findet sich auch die Formulierung, dass die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens angeordnet werden „kann”. Ansonsten wird in der Gutachtensanordnung im Wesentlichen der im Bericht des Polizeireviers Mannheim geschilderte anlassgebende Sachverhalt referiert und darauf hingewiesen, dass die im Blutgutachten festgestellten Werte die Einnahme bzw. den Konsum von Cannabisprodukten bewiesen und auf einen zumindest gelegentlichen Cannabiskonsum schließen ließen. Nach Wortlaut und Begründungszusammenhang der Gutachtensanordnung lässt sich nicht ausschließen, dass diese an einem Ermessensausfall leidet und sich die Fahrerlaubnisbehörde zum Ergreifen der Maßnahme verpflichtet gehalten hat.

Jedenfalls lässt die Gutachtensanordnung eine ordnungsgemäße Ausübung des von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV eröffneten Entschließungs- und Auswahlermessens nicht erkennen. Die Fahrerlaubnisbehörde geht bei ihrer Ermessensentscheidung teilweise von fehlerhaften Sachverhaltsannahmen aus. So hebt der Antragsgegner maßgeblich darauf ab, die im Blutgutachten festgestellten Werte ließen auf einen zumindest gelegentlichen Cannabiskonsum schließen. In jeder Hinsicht zutreffend hat das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss dargelegt, dass aus dem im Blutanalysegutachten festgestellten THC-COOH-Wert von 47,7 ng/ml nicht sicher auf gelegentlichen Konsum geschlossen werden kann. Vielmehr dürfte nach neuerer naturwissenschaftlicher Erkenntnis erst dem Überschreiten einer THC-COOH-Konzentration von 100 ng/ml eine indizielle Bedeutung für einen häufigeren bis regelmäßigen Konsum von Cannabis zukommen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.11.2012 – 10 S 1783/10 – mit zahlreichen Nachweisen aus dem medizinisch-naturwissenschaftlichen Originalschrifttum). Vor diesem Hintergrund hätte sich der Antragsgegner der Überlegung stellen müssen, ob nicht vorab das Konsumverhalten des Antragstellers durch die Anordnung eines ärztlichen Gutachtens auf der Grundlage von § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FeV aufzuklären ist. Des Weiteren hat die Fahrerlaubnisbehörde in der Gutachtensanordnung nicht hinreichend in den Blick genommen, dass bei dem Antragsteller anlässlich der Fahrt am 02.03.2020 lediglich eine THC-Konzentration von 0,9 ng/ml festgestellt und damit der maßgebliche Risikogrenzwert, oberhalb dessen von einer wirkstoffbedingten Gefährdung des Straßenverkehrs ausgegangen werden kann, nicht erreicht wurde (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11.04.2019 a. a. 0. Rn. 25 ff.).

Auch ist hier entgegen der von der Fahrerlaubnisbehörde verwendeten missverständlichen Formulierung durch die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nicht zu klären, ob der Antragsteller „tatsächlich zwischen dem gelegentlichen Konsum von Cannabis und dem Führen eines Kraftfahrzeugs (Verkehrsteilnahme am 02.03.2020) trennen” konnte. Voraus-setzung für die Verneinung der Fahreignung ist nach dem erstmaligen Verstoß eines gelegentlichen Cannabiskonsumenten gegen das Trennungsgebot vielmehr die Prognose, dass er auch künftig nicht zwischen einem seine Fahrsicherheit möglicherweise beeinträchtigenden Cannabiskonsum und dem Führen eines Kraftfahrzeugs trennen wird. Der Antragsgegner hätte sich daher bei der Ermessensausübung mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob der konkrete anlassgebende Vorfall eine psychologische Exploration des Antragstellers zur Klärung der Frage notwendig macht, ob dieser das von der Fahrerlaubnisbehörde angenommene bisherige Konsummuster auf Grund eines stabilen Einstellungswandels aufgegeben hat, oder aber zukünftig gelegentlichen Cannabiskonsum von dem Fahren trennen kann. Im Übrigen dürfte die vom Antragsgegner aufgeworfene Fragestellung aus den vorstehend dargestellten Gründen auch in formeller Hinsicht Bedenken begegnen.

Vorliegend kann auch nicht angenommen werden, gerade die Funktion der medizinisch-psychologischen Begutachtung als Gefahrerforschungsmaßnahme, die in ihrer Eingriffsintensität für den Betroffenen hinter einer abschließenden Entscheidung wie der Entziehung der Fahrerlaubnis zurückbleibe, spreche dafür, die Anforderungen an die Ermessensbetätigung und die Begründung der maßgeblichen Erwägungen nicht zu hoch anzusetzen. Denn es ist für den Betroffenen durchaus mit nicht unbeträchtlichen Belastungen verbunden, wenn er sich einer medizinisch-psychologischen Begutachtung unterzieht. Abgesehen davon stehen die Beibringensaufforderung der Fahrerlaubnisbehörde, die Reaktion des Betroffenen hierauf und eine abschließende Entscheidung der Behörde auf der Grundlage von § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV in engem Zusammenhang. Mit der Entscheidung des Betroffenen, ein von ihm gefordertes Fahreignungsgutachten nicht vorzulegen, ist auch bereits die Entscheidung über eine Entziehung der Fahrerlaubnis vorgezeichnet (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.11.2016 a. a. O. Rn. 37).

Diese vorstehend aufgezeigten Mängel sind auch nicht deshalb unerheblich, weil die Voraussetzungen einer Ermessensreduzierung auf Null vorgelegen hätten. Dahingestellt bleiben kann, ob das gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV eröffnete Ermessen im Regelfall dahingehend intendiert ist, dass die Fahrerlaubnisbehörde ein medizinisch-psychologisches Gutachten zur Aufklärung der Eignungszweifel anzuordnen hat. So geht etwa der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Beschluss vom 08.11.2017 – 11 CS 17.1850 – juris Rn. 12) davon aus, dass bei einer Fahrt unter deutlicher Einwirkung von Cannabis vieles dafür spreche, dass der Ermessensspielraum bei der Entscheidung über die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung eingeschränkt sei. Ausgehend hiervon wäre eine vertiefte Auseinandersetzung der Behörde mit den für und gegen eine Begutachtungsanordnung sprechenden Gründen bei gelegentlichen Cannabiskonsumenten, die einmalig gegen das Trennungsgebot verstoßen haben, nur unter besonderen Umständen erforderlich. Auch wenn diesem Verständnis von § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV zu folgen sein sollte, war hier auf Grund der Besonderheiten des Einzelfalles eine ausdrückliche Ermessensbetätigung und die Darlegung der entsprechenden Erwägungen durch die Fahrerlaubnisbehörde erforderlich. Diese Notwendigkeit folgt bereits daraus, dass nach den Darlegungen in der Gutachtensanordnung die Zusatztatsache einer Fahrt unter dem Einfluss von Cannabis ausweislich des in der Blutprobe festgestellten THC-Wertes von 0,9 ng/ml nicht mit der gebotenen Sicherheit angenommen werden kann.

cc) Bei der Prüfung, ob die Fahrerlaubnisbehörde die Beibringung eines in ihrem Ermessen stehenden Gutachtens fehlerfrei angeordnet hat, sind nur die in der Gutachtensanordnung verlautbarten Erwägungen berücksichtigungsfähig; Ergänzungen sind nur beachtlich, wenn sie rechtzeitig innerhalb noch offener Beibringungsfrist erfolgt sind. Wie ausgeführt ist der Schluss auf die Nichteignung nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV nur dann zulässig, wenn die Gutachtensanordnung formell und materiell rechtmäßig war. Einer rechtswidrigen Anordnung muss der Betroffene mithin nicht Folge leisten, ohne dass die Fahrerlaubnisbehörde hieraus negative Schlussfolgerungen ziehen darf. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gutachtensanordnung ist der Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.11.2016 a. a. 0. Rn. 14). Eine unberechtigte Aufforderung zur Gutachtensbeibringung kann nicht nachträglich geheilt werden. Denn der Betroffene muss sich zeitnah innerhalb der noch offenen Beibringungsfrist darüber Klarheit verschaffen können, ob er sich der Begutachtung aussetzt oder ob er diese für ungerechtfertigt hält. Eine rechtswidrige Aufforderung zur Gutachtensbeibringung kann folglich nicht dadurch geheilt werden, dass die Behörde erst nachträglich die richtige oder vollständige Begründung für die Gutachtensanforderung erbringt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.07.2016 a. a. 0. Rn. 15). Insbesondere die von der Fahrerlaubnisbehörde angestellten Ermessenserwägungen sind, wenn sie zum Erlass einer Beibringungsaufforderung führen, in der an den Betroffenen gerichteten Aufforderung zur Beibringung eines Fahreignungsgutachtens auch offenzulegen, damit dem Sinn und Zweck der in § 11 Abs. 6 FeV angeordneten Mitteilungspflichten Genüge getan wird. Die dort geregelten formellen Anforderungen an den Inhalt einer Aufforderung zur Gutachtensbeibringung sollen es dem Betroffenen ermöglichen, eine fundierte Entscheidung darüber zu treffen, ob er sich der geforderten Begutachtung unterziehen will oder nicht. Das ist für ihn wegen der sich aus § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV ergebenden Rechtsfolgen von besonderer Bedeutung. Dementsprechend ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die Aufforderung im Wesentlichen aus sich heraus verständlich sein muss. Der Betroffene muss ihr entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das dort Mitgeteilte die behördlichen Zweifel an der Fahreignung rechtfertigen kann. (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.11.2016 a. a. 0. Rn. 21). Späteres Vorbringen des Antragsgegners, insbesondere in der Entziehungsverfügung oder im gegenständlichen gerichtlichen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, lässt deshalb die rechtswidrige Gutachtensanordnung vom 04.06.2020 unberührt. Keiner Klärung bedarf vor diesem Hintergrund insbesondere die vom Verwaltungsgericht bejahte Frage, ob aus dem Erklärungsverhalten des Antragstellers in zulässiger Weise der Schluss auf einen gelegentlichen Cannabiskonsum gezogen werden konnte.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG i. V. m. den Empfehlungen in den Nrn. 1.5 und 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt z. B. in Schoch/Schneider, VwGO, unter § 163).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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