Fahrerlaubnis-Entzug: Rechtsprechung des VG Gelsenkirchen zur korrekten Durchführung von Maßnahmenstufen
In einem bedeutenden Fall im Verkehrsrecht hat das VG Gelsenkirchen (Az.: 9 K 724/20) im Juni 2020 ein Urteil erlassen, das die rechtswidrige Entziehung der Fahrerlaubnis durch die Beklagte thematisiert. Die zentrale Kontroverse in diesem Fall dreht sich um die korrekte Umsetzung von Maßnahmenstufen im Kontext des Straßenverkehrsrechts, insbesondere bei Fahranfängern. Das Hauptproblem in diesem Fall war die Entscheidung der Beklagten, die Fahrerlaubnis des Klägers zu entziehen, ohne alle erforderlichen Schritte in der richtigen Reihenfolge und Fristsetzung durchlaufen zu haben.
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Übersicht
Übergangsfrist und Warnfunktion
Das Gericht betonte die Notwendigkeit einer korrekten Fristsetzung nach dem Erhalt eines Verwarnungsschreibens, damit dem Fahranfänger genügend Zeit bleibt,sein Verkehrsverhalten zu überdenken und gegebenenfalls verkehrspsychologische Hilfe in Anspruch zu nehmen. Diese Übergangsfrist und die dazugehörige Warnfunktion sind ein zentraler Aspekt der verkehrspädagogischen Einwirkung auf Fahranfänger. Die Beklagte wies den Kläger neben der Verwarnung auch auf die Möglichkeit hin, an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen, um sein Verhalten im Straßenverkehr zu verbessern.
Unzureichende Einhaltung der Maßnahmenstufen
Laut der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) bauen die zur Entziehung der Fahrerlaubnis führenden Maßnahmen logisch-systematisch aufeinander auf und setzen voraus, dass die vorherige Maßnahme korrekt umgesetzt wurde. In diesem Fall war das Gericht der Auffassung, dass die Beklagte diese Maßnahmenstufen nicht ordnungsgemäß durchlaufen hatte. Insbesondere war die von der Behörde gesetzte Frist zur Entziehung der Fahrerlaubnis fehlerhaft, was zur Unwirksamkeit des entsprechenden Bescheids führte.
Bedeutung der Fristbestimmung
Die korrekte Bestimmung der Frist ist für das Verfahren von großer Bedeutung, da sie dem Fahranfänger die Möglichkeit gibt, sein Verhalten zu ändern und mögliche Konsequenzen zu bedenken. Eine unzureichende Fristbestimmung kann daher erhebliche Auswirkungen auf die Wirksamkeit eines Verwarnungs- und Hinweisschreibens und damit auf die Gesamtwirksamkeit des Verfahrens haben.
Relevanz der Entscheidung für zukünftige Fälle
Das Urteil des VG Gelsenkirchen hebt hervor, dass die ordnungsgemäße Durchführung der Maßnahmenstufen und die korrekte Fristsetzung für die Entziehung der Fahrerlaubnis entscheidend sind. Dadurch liefert der Fall eine wichtige Leitlinie für zukünftige Fälle, in denen die Entziehung der Fahrerlaubnis in Betracht gezogen wird. Im Ergebnis steht, dass jeder Schritt im Verfahren ordnungsgemäß durchgeführt werden muss, um die Rechtmäßigkeit der Maßnahme zu gewährleisten.
Das vorliegende Urteil
VG Gelsenkirchen – Az.: 9 K 724/20 – Urteil vom 23.06.2020
Der Bescheid der Beklagten vom 20. Januar 2020 wird aufgehoben.
Die Beklagte wird verurteilt, dem Kläger dessen an sie abgelieferten Führerschein herauszugeben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand
Der am 00.00.0000 geborene Kläger war Inhaber einer am 10. Juni 2016 erteilten Fahrerlaubnis auf Probe. Der Kläger wendet sich gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis wegen wiederholter Verkehrsordnungswidrigkeiten.
Am 21. Juni 2017 beging der Kläger eine Geschwindigkeitsüberschreitung um 23 km/h innerorts, die am 9. Oktober 2017, rechtskräftig seit dem 27. Oktober 2017, mit einer Geldbuße von 80,00 EUR geahndet wurde.
Mit Bescheid 23. November 2017, zugestellt am 1. Dezember 2017, ordnete die seinerzeit zuständige Fahrerlaubnisbehörde die Teilnahme des Klägers an einem Aufbauseminar für verkehrsauffällige Fahranfänger gemäß § 2a Abs. 2 Nr. 1 des Straßenverkehrsgesetzes – StVG – an und forderte ihn auf, eine Teilnahmebescheinigung im Original bis zum 1. Februar 2018 vorzulegen. Gegen den Bescheid erhob der Kläger keine Rechtsbehelfe. An dem Aufbauseminar einschließlich Fahrprobe nahm der Kläger in der Zeit vom 3. bis zum 17. Januar 2018 teil und legte die Bescheinigung am 31. Januar 2018 vor.
Am 17. Februar 2018 beging der Kläger eine Geschwindigkeitsüberschreitung um 22 km/h außerorts, die am 8. Juni 2018, rechtskräftig seit dem 28. Juni 2018, mit einer Geldbuße von 90,00 EUR geahndet wurde.
Mit Schreiben vom 17. August 2018, zugestellt am 23. August 2018, verwarnte die Beklagte den Kläger und legte ihm nahe, bis zum 17. Oktober 2018 freiwillig an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen.
Am 4. September 2019 beging der Kläger einen Rotlichtverstoß, der am 30. Oktober 2019, rechtskräftig seit dem 19. November 2019, mit einer Geldbuße von 110,00 EUR geahndet wurde.
Unter dem 3. Januar 2020 hörte die Beklagte den Kläger zur beabsichtigten Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG an und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 18. Januar 2020. Unter dem 15. Januar 2020 bat der Kläger um Akteneinsicht, gab aber keine Stellungnahme ab.
Mit Bescheid vom 20. Januar 2020, den Prozessbevollmächtigten des Klägers zugestellt am 22. Januar 2020, entzog die Beklagte dem Kläger die Fahrerlaubnis, forderte ihn auf, seinen Führerschein unverzüglich abzugeben, drohte ihm für den Fall, dass er seiner Verpflichtung nicht wie gefordert, spätestens jedoch nicht innerhalb einer Woche nach Zustellung des Bescheides, nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR an und setzte Kosten in Höhe von 103,50 EUR fest, die sich aus einer Gebühr in Höhe von 100,00 EUR und Auslagen in Höhe von 3,50 EUR zusammensetzten. Zur Begründung führte die Beklagte – insbesondere – aus, die Entziehung der Fahrerlaubnis ergebe sich aus § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG. Sie legte im Wesentlichen den bereits dargestellten Sachverhalt dar. Insbesondere führte sie aus, sie habe ihn mit Schreiben vom 17. August 2018 gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG verwarnt und ihm nahegelegt, innerhalb von zwei Monaten freiwillig an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Begründung des Bescheids verwiesen.
Der Kläger lieferte seinen Führerschein bei der Beklagten ab. Er befindet sich im beigezogenen Verwaltungsvorgang.
Am Montag, 24. Februar 2020, hat der Kläger Klage erhoben.
Er ist der Ansicht, die geahndeten Zuwiderhandlungen rechtfertigten keine Fahrerlaubnisentziehung. Die Entziehung habe enorme wirtschaftliche Auswirkungen. Er sei von Beruf Fahrer eines Abschleppwagens. Er sei daher dringend auf seine Fahrerlaubnis angewiesen. Der Bescheid verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Der Kläger beantragt, den Bescheid vom 20. Januar 2020 aufzuheben und dem Kläger den an die Beklagte abgelieferten Führerschein unverzüglich wieder zurückzugeben.
Der Vertreter der Beklagten beantragt, die Klage abzuweisen.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen die Begründung des angegriffenen Bescheids vor.
Entscheidungsgründe
Der Einzelrichter ist zuständig, nachdem ihm der Rechtsstreit mit Beschluss der Kammer vom 17. März 2020 zur Entscheidung übertragen worden ist (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Mit dem zweiten Teil des Klageantrags begehrt der Kläger bei verständiger Würdigung seines Begehrens (§ 88 VwGO) ersichtlich die Herausgabe des Führerscheins an ihn durch die Beklagte (§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist begründet. Die angegriffene Ordnungsverfügung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Entziehung der Fahrerlaubnis ist § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG. Danach hat die Fahrerlaubnisbehörde, wenn gegen den Inhaber einer Fahrerlaubnis wegen einer innerhalb der Probezeit begangenen Straftat oder Ordnungswidrigkeit eine rechtskräftige Entscheidung ergangen ist, die nach § 28 Absatz 3 Nummer 1 oder 3 Buchstabe a oder c in das Fahreignungsregister einzutragen ist, auch wenn die Probezeit zwischenzeitlich abgelaufen oder die Fahrerlaubnis nach § 6e Absatz 2 widerrufen worden ist, ihm die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn er nach Ablauf der in § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG genannten Frist innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende oder zwei weitere weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat. Die Fahrerlaubnisbehörde ist gemäß § 2a Abs. 2 Satz 2 StVG bei den Maßnahmen nach den § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 StVG an die rechtskräftige Entscheidung über die Straftat oder Ordnungswidrigkeit gebunden. Die Bewertung der Zuwiderhandlungen gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften als schwerwiegend oder weniger schwerwiegend im Rahmen der Fahrerlaubnis auf Probe erfolgt gemäß § 34 Abs. 1 i.V.m. Anlage 12 der Fahrerlaubnisverordnung – FeV -.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG liegen vor. Der Kläger hat nach Ablauf der in § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG genannten Frist innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende Zuwiderhandlung begangen. Der Kläger beging am 4. September 2019 einen Rotlichtverstoß, der durch Entscheidung vom 30. Oktober 2019 (Rechtskraft 19. November 2019) mit einem Bußgeld von 110,00 EUR rechtskräftig geahndet wurde. Die Zuwiderhandlung ist nach der Anlage 12 zu § 34 Abs. 1 FeV, Ziffer A.2.1, vorletzte Zeile, als schwerwiegend zu bewerten. Gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 3 a) bb) StVG war sie ebenfalls in das Fahreignungsregister einzutragen (Ziffer 3.2.19 der Anlage 13 zur FeV i.V.m. Ziffer 132 der Anlage zur BKatV).
Die Zuwiderhandlung beging der Kläger innerhalb der Probezeit. Die Probezeit endete ursprünglich am 10. Juni 2018. Sie verlängerte sich auf den 10. Juni 2020. Dies ergibt sich aus § 2a Abs. 2a Satz 1 StVG. Danach verlängert sich die Probezeit um zwei Jahre, wenn die Teilnahme an einem Aufbauseminar nach § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StVG angeordnet worden ist. Die Stadt Essen ordnete als seinerzeit zuständige Behörde mit am 1. Dezember 2017 zugestelltem und zwischenzeitlich bestandskräftigem Bescheid vom 23. November 2017 die Teilnahme des Klägers als Inhabers einer Fahrerlaubnis auf Probe an einem Aufbauseminar wegen einer am 21. Juni 2017 begangenen Geschwindigkeitsübertretung an. Die bestandskräftige Anordnung entfaltet als Verwaltungsakt Tatbestandswirkung, so dass ihre Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen nicht mehr zu überprüfen sind.
Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrs-recht, 1. Aufl., § 2a StVG (Stand: 06.01.2020), Rn. 255.
Der Kläger hat die Zuwiderhandlung nach Ablauf der in Nummer 2 genannten Frist begangen. § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG bestimmt, dass die Behörde den Inhaber der Fahrerlaubnis auf Probe schriftlich zu verwarnen und ihm nahezulegen hat, innerhalb von zwei Monaten an einer verkehrspsychologischen Beratung nach Absatz 7 teilzunehmen, wenn er nach Teilnahme an einem Aufbauseminar innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende oder zwei weitere weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat.
Die wiederholte Nichtbewährung, die eine Maßnahme der dritten Stufe rechtfertigt, liegt nur vor, wenn die Zuwiderhandlung zeitlich nach Ablauf der zweimonatigen Frist zur Teilnahme an einer verkehrspsychologischen Beratung liegt.
Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrs-recht, 1. Aufl., § 2a StVG (Stand: 06.01.2020), Rn. 252.
Dabei nimmt der Wortlaut des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG nicht Bezug auf die von der Behörde gemäß Nr. 2 gesetzte Frist, sondern auf die von Nr. 2 bestimmte gesetzliche Zweimonatsfrist ab Zugang des Verwarnungsschreibens, weil dem Fahranfänger die Möglichkeit verbleiben soll, nach der Verwarnung sein Verkehrsverhalten während einer Übergangsfrist – gegebenenfalls unter freiwilliger Inanspruchnahme verkehrspsychologischer Hilfe – zu überdenken und neu auszurichten, bevor er erneut und letztmalig „unter Bewährung“ steht.
Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl., § 2a StVG (Stand: 06.01.2020), Rn. 252, vgl. VG München, Beschluss vom 13. November 2009 – M 1 S 09.4697 -, juris Rn. 29 (am Anfang).
Die von § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG allein in Bezug genommene gesetzliche Frist begann mit Zustellung der Verwarnung am 23. August 2018 und endete mit Ablauf des 23. Oktober 2018. Der Rotlichtverstoß vom 4. September 2019 erfolgte damit nach Ablauf dieser Frist.
Voraussetzung der Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG ist weiter, dass sämtliche in § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG vorgesehenen Maßnahmenstufen ordnungsgemäß durchlaufen wurden.
Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt.
§ 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG ist abschließender Bestandteil des Stufensystems des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG. Aus den jeweiligen tatbestandlichen Voraussetzungen ergibt sich, dass die zur Entziehung der Fahrerlaubnis führenden Maßnahmen aufeinander aufbauen und jeweils logisch-systematisch voraussetzen, dass die vorherige Maßnahme ergriffen worden ist. Gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StVG hat die Fahrerlaubnisbehörde die Teilnahme des Fahrerlaubnisinhabers auf Probe an einem Aufbauseminar anzuordnen und hierfür eine Frist zu setzen, wenn er eine schwerwiegende oder zwei weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat. Gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG hat sie ihn schriftlich zu verwarnen und ihm nahezulegen, innerhalb von zwei Monaten an einer verkehrspsychologischen Beratung nach Absatz 7 teilzunehmen, wenn er nach Teilnahme an einem Aufbauseminar innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende oder zwei weitere weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat. Es folgt gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG die Entziehung der Fahrerlaubnis, wenn er nach Ablauf der in Nr. 2 genannten Frist innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende oder zwei weitere weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat.
Die Stufenfolge ist Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Insbesondere gibt die frühzeitige Warnung dem Betroffenen Gelegenheit, sein verkehrsrechtswidriges Verhalten zu überdenken. Erst wenn er in der Folgezeit gleichwohl weitere beachtliche Verkehrszuwiderhandlungen begeht, ist die zwingend zur Entziehung der Fahrerlaubnis führende Annahme, es handele sich bei ihm um einen uneinsichtigen Mehrfachtäter, ohne Weiteres berechtigt.
So noch zur alten Rechtslage OVG NRW, Beschluss vom 5. Juni 2013 – 16 B 432/13 -, juris Rn. 8; vgl. ferner VG München, Beschluss vom 13. November 2009 – M 1 S 09.4697 -, juris Rn. 29.
Folglich sind die Maßnahmen des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG nacheinander und gestuft zu ergreifen.
Vgl. unter wörtlicher Wiedergabe des Gesetzeswortlauts Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl., § 2a StVG, Rn. 152, 236 und öfter unter Bezugnahme auf VG Ansbach, Beschluss vom 29. August 2011 – AN 10 S 11.01487 -, juris Rn. 21, , und VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 10. Februar 2012 – 7 L 88/12 -, juris Rn. 7; vgl. ferner Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. A., § 2a Rn. 36, 41 sowie die im vorigen Absatz zitierte Rechtsprechung.
Die Gesetzessystematik und der ihr zu Grunde liegende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit führen dazu, dass die Maßnahmenstufen nur dann als ordnungsgemäß durchlaufen gelten können, wenn die ergriffenen Maßnahmen den gesetzlichen Anforderungen im jeweils zu prüfenden Umfang vollumfänglich entsprechen.
Nach bestandskräftiger Anordnung der Teilnahme an einem Aufbauseminar ist die Maßnahmenstufe des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG nicht ordnungsgemäß durchlaufen worden. Im Unterschied zu der Anordnung der Teilnahme an einem Aufbauseminar gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StVG sind die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der zweiten Stufe inzident zu überprüfen, weil diese als die Entziehung lediglich vorbereitende Maßnahme mangels Regelungswirkung nicht mit einem Rechtsbehelf angefochten werden kann.
Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl., § 2a StVG (Stand: 06.01.2020), Rn. 244.
Die – bereits dargelegten – tatbestandlichen Voraussetzungen des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG lagen vor. Der Kläger nahm im Januar 2018 an dem angeordneten Aufbauseminar einschließlich Fahrprobe teil. Am 17. Februar 2018 beging der Kläger einen weiteren Geschwindigkeitsverstoß, welcher durch Entscheidung vom 8. Juni 2018 mit einem Bußgeld von 90,00 EUR (Rechtskraft 28. Juni 2018) geahndet wurde. Es handelt sich nach den gleichen Maßstäben wie bei dem ersten Verstoß um eine schwerwiegende Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften im Sinne der Anlage 12 zu § 34 Abs. 1 FeV, Ziffer A.2.1, 2. Zeile, welche gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 3 Buchstabe a) bb) StVG in das Fahreignungsregister einzutragen war.
Die Maßnahmenstufe der Nr. 2 verlangt jedoch konstitutiv die schriftliche Verwarnung, verbunden mit der Anregung, innerhalb von zwei Monaten an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen, wobei die Frist von zwei Monaten ausdrücklich genannt werden muss.
Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrs-recht, 1. Aufl., § 2a StVG (Stand: 06.01.2020), Rn. 152; Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. A., § 2a Rn. 36, 39.
Damit verbindet Nr. 2 die Warnfunktion der Maßnahme weiterhin mit einer verkehrspädagogischen Einwirkungsmöglichkeit auf den Inhaber der Fahrerlaubnis auf Probe. Insbesondere hat der Gesetzgeber für Inhaber einer Fahrerlaubnis auf Probe bewusst an der im Rahmen des Fahreignungsbewertungssystem abgeschafften verkehrspsychologischen Beratung festgehalten, indem er sie aus dem Regelungszusammenhang des § 4 StVG in § 2a Abs. 7 StVG überführt hat.
BT-Drs. 17/12636, S. 38.
Der Inhalt des Schreibens vom 17. August 2018 genügt diesen Anforderungen nicht.
Die Beklagte verwarnte den Kläger mit Schreiben vom 17. August 2018, zugestellt am 23. August 2018, und legte ihm nahe, bis zum 17. Oktober 2018 an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen. Die Beklagte wies somit gegenüber dem Kläger neben der Verwarnung und der Aufforderung, künftig die Straßenverkehrsvorschriften einzuhalten, auf die Entziehung der Fahrerlaubnis als nächste Maßnahmenstufe hin. Damit erfüllte sie die Warnfunktion. Sie legte dem Kläger zudem nahe, an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen. Damit kam sie der Hinweisfunktion des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG nach. Sie legte dem Kläger jedoch nicht, wie von § 2a Abs. 2 Nr. 2 StVG gefordert, nahe, an dieser Beratung binnen zwei Monaten teilzunehmen.
Die Zweimonatsfrist beginnt mit Zugang des Schreibens.
Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrs-recht, 1. Aufl., § 2a StVG (Stand: 06.01.2020), Rn. 236; Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. A., § 2a Rn. 39.
Die gesetzlich vorgesehene Frist begann demnach nach Ablauf des 23. August 2018 zu laufen und endete mit Ablauf des 23. Oktober 2018. Die Fristnennung bis zum 17. Oktober 2018 war damit fehlerhaft.
Die nicht der gesetzlichen Vorgabe des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG entsprechende Fristnennung ist nicht ein lediglich formeller, nach besonderen Regelungen des StVG oder allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts heilbarer oder sonst unbeachtlicher Mangel.
Zunächst ist sie nicht auf Grund der Regelung des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG als unbeachtlich anzusehen, der – wie im Zusammenhang mit § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG ausgeführt – als tatbestandliche Voraussetzung der Entziehung der Fahrerlaubnis allein die gesetzliche – und nicht die behördlich gesetzte – Frist nennt. Denn der Regelungsgehalt der in § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG in Bezug genommenen Frist erschöpft sich darin, dass ein während dieser Übergangsfrist begangener Verstoß tatbestandlich nicht zur Entziehung der Fahrerlaubnis führen kann. § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG ist aber keine Regelung dahin zu entnehmen, dass eine nach Maßgabe des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG seitens der Behörde fehlerhaft gesetzte Frist hinsichtlich der Entziehung der Fahrerlaubnis unbeachtlich würde.
Sinn der – korrekten – Fristnennung ist, dass dem Fahranfänger die Möglichkeit verbleiben soll, nach der Verwarnung sein Verkehrsverhalten während einer Übergangsfrist – gegebenenfalls unter freiwilliger Inanspruchnahme verkehrspsychologischer Hilfe – zu überdenken und neu auszurichten, bevor er erneut und letztmalig „unter Bewährung“ steht.
Trésoret in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrs-recht, 1. Aufl., § 2a StVG (Stand: 06.01.2020), Rn. 252.
Die in § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG angeordnete Fristlänge hat somit eine im Zusammenhang mit dem mit der Verwarnung erteilten Hinweis auf eine verkehrspsychologische Beratung konstitutive Bedeutung. Im Regelungszusammenhang mit § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG informiert sie nicht lediglich über die vor der Entziehung der Fahrerlaubnis schützende, ohnehin gesetzlich vorgesehene Schonfrist gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG, sondern gibt dem Betroffenen die von der Behörde zu gebende Zeit bekannt, in der eine verkehrspsychologische Beratung wahrgenommen werden kann. Gleichzeitig begründet sie die berechtige – und vom Gesetz in § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG gewollte – Erwartung begründet, dass während dieses Zeitraums keine Maßnahmen ergriffen werden. Diese Funktionen erfüllt ausschließlich die korrekt mitgeteilte Frist.
Denn die Option, etwas an seiner Einstellung zum Straßenverkehr zu ändern und die Entziehung der Fahrerlaubnis so möglicherweise abzuwenden, bleibt dem Betroffenen verwehrt, wenn er vor Entziehung keine Verwarnung erhält. Die Fahrerlaubnis ist dem Betroffenen somit (nur dann) zu entziehen, wenn er sich nach einer Verwarnung gemäß § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG und dem Ablauf der ihm dort gesetzten Zweimonatsfrist zur freiwilligen Teilnahme an einer verkehrspsychologischen Beratung erneut nicht bewährt.
So VG München, Beschluss vom 13. November 2009 – M 1 S 09.4697 -, juris Rn. 29. Von einer Verknüpfung mit der behördlich gesetzten Zweimonatsfrist geht auch Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. A., § 2a Rn. 46 aus.
In dem inhaltlichen Gleichlauf der Fristtatbestände des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG und des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG – und nicht im Vorrang des Tatbestands des § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG – liegt somit der Regelungszusammenhang beider Fristbestimmungen.
Diesen Befund stützt die Gesetzgebungsgeschichte. Der ursprüngliche Regierungsentwurf sah für § 2a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVG noch vor,
[den Fahrerlaubnisinhaber] schriftlich zu verwarnen und ihm eine verkehrspsychologische Beratung nahezulegen, wenn er nach Teilnahme an einem Aufbauseminar innerhalb der Probezeit eine weitere schwerwiegende oder zwei weitere weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat.
Dem lag die Konzeption zu Grunde, dass die Fahrerlaubnis nach Begehen einer Zuwiderhandlung nach Teilnahme an einem Aufbauseminar, einer Verwarnung und dem Hinweis auf die Möglichkeit einer verkehrspsychologischen Beratung innerhalb der Probezeit, die Fahrerlaubnis wie beim Punktsystem aus den dort genannten Gründen auch hier ohne weitere Eignungsüberprüfung entzogen werden sollte.
BT-Drs. 13/6914, S. 48.
Die Worte „ihm nahezulegen, innerhalb von zwei Monaten an einer verkehrspsychologischen Beratung teilzunehmen“ (Nr. 2) und „ihm die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn er nach Ablauf der in Nummer 2 genannten Frist“ (Nr. 3) haben erst, aber zeitgleich und zusammenhängend in die Beschlussempfehlung und den Bericht des Verkehrsausschusses Eingang gefunden. Dort heißt es:
„Zu Nummer 3a – 2a Abs. 2 Nr. 2 und 3 StVG
Die verkehrspsychologische Beratung ist freiwillig. Um einen Anreiz für die Teilnahme zu geben, sollen Verstöße, die während der Zeit begangen werden, die dem Fahranfänger für die Teilnahme zur Verfügung gestellt wird, bei den weiteren Maßnahmen nach den Regelungen der Fahrerlaubnis auf Probe nicht berücksichtigt werden.“
BT-Drs. 13/7788, S. 106.
Hieraus ergibt sich, dass der historische Gesetzgeber die Frist als einen – durch die Verknüpfung der Nummern 2 und 3 gesetzlichen – Anreiz betrachtet, das Verkehrsverhalten zu überdenken. In Gestalt einer Bedenkzeit und Schonfrist hat der Gesetzgeber die eigentlich im Entwurf vorgesehene sofortige Entziehung der Fahrerlaubnis durch die in Nummern 2 und 3 verknüpfte gesetzliche Regelung hinausgezögert. Vor diesem Hintergrund soll die Aussetzung der eigentlich auf die zweite Maßnahmenstufe folgenden Entziehung „während der Zeit“ erfolgen, „die dem Fahranfänger für die Teilnahme zur Verfügung gestellt wird“. Es ist nicht ersichtlich, dass die Frist zur Disposition der Behörde stehen sollte.
Die hier nicht ordnungsgemäße Fristbestimmung ist auch nicht nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.
Es ist nicht davon auszugehen, dass die Nennung einer kürzeren Frist die Entscheidung in der Sache – hier: die Entziehung der Fahrerlaubnis – offensichtlich nicht beeinflusst hat. Auf Grundlage der Annahme, dass die Anwendung des § 46 VwVfG NRW grundsätzlich auch auf die Entziehung der Fahrerlaubnis vorbereitende Maßnahmen im Hinblick auf die streitgegenständliche Entziehung selbst Anwendung finden kann,
vgl. BVerwG, Urteil v. 17.11.2016 – 3 C 20/15, juris Rn. 29 zur Gutachtenanordnung im Zusammenhang mit § 11 Abs. 6, Abs. 8 FeV,
ist der Maßstab des § 46 VwVfG NRW an der Bedeutung der verletzten Rechtsvorschrift auszurichten.
BVerwG, a.a.O., Rn. 32.
Die Fristbestimmung offenbart mit der Überlegungs- und Bedenkzeit zur freiwilligen Teilnahme an einem verkehrspsychologischen Seminar zugleich die gesetzlich angeordnete Schonfrist des § 2a Abs. 2 Nr. 3 StVG. Eine offensichtlich fehlende Kausalität der fehlerhaften Fristbestimmung lässt sich deshalb vorliegend nicht dadurch begründen, dass der Kläger auch in Ansehung des Hinweises und der fehlerhaft gesetzten Frist auch bei zutreffend gesetzter Frist ohnehin einen weiteren Verkehrsverstoß, nämlich denjenigen am 4. September 2019, begangen hätte. Vielmehr ist im Licht des Zwecks der Fristbestimmung zu fragen, ob eine fehlerhafte Fristbestimmung offensichtlich keinen Einfluss auf die Überlegung und Willensentschließung zur Teilnahme an der nahegelegten Beratung hatte.
Vgl. ähnlich zu dem Erfordernis des Hinweises nach § 11 Abs. 6 Satz 2 Hs. 2 FeV im Rahmen der Gutachtenanordnung BVerwG, a.a.O., Rn. 32.
Denn nur wenn dies der Fall wäre, wäre auch die korrekt gesetzte Frist außerstande gewesen, auf den Betroffenen dergestalt einzuwirken, dass er sein Verkehrsverhalten unter Zuhilfenahme der nahegelegten Beratung geändert und damit den später begangenen Verkehrsverstoß abgewendet hätte. Ob und ab welcher Fristverkürzung dies offensichtlich nicht mehr der Fall wäre, lässt sich nicht willkürfrei bestimmen. Weil sich Kausalverläufe zwischen einer zu kurz mitgeteilten Frist und einem vermeintlich ohnehin begangenen Verkehrsverstoß nicht hypothetisch konstruieren lassen, folgt hieraus, dass regelmäßig keine fehlerhaft im Verwarnungs- und Hinweisschreiben mitgeteilte Frist, eine verkehrspsychologische Beratung wahrzunehmen, als offensichtlich nicht von Einfluss auf die Entziehung der Fahrerlaubnis anzusehen sein kann.
Die im angegriffenen Bescheid enthaltene auf § 3 Abs. 2 Satz 3 StVG Aufforderung zur unverzüglichen Abgabe des Führerscheins ist mithin rechtswidrig. Die zur Durchsetzung der Ablieferungsverpflichtung erlassene Zwangsgeldandrohung (Ziffer 4. des angegriffenen Bescheides) ist damit ebenfalls rechtswidrig.
Aufzuheben ist schließlich die Gebührenfestsetzung, weil die Festsetzung von Gebühren eine rechtmäßige Amtshandlung voraussetzt.
Der Antrag auf Herausgabe des Führerscheins ist als Antrag auf Rückgängigmachung der Vollziehung (§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO) begründet und durch Aushändigung des im Verwaltungsvorgang der Beklagten befindlichen Führerscheins zu erfüllen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).
