Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Az.: 11 CS 05.2984
Beschluss vom 18.08.2006
I. Unter Abänderung der Nummer I des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 25. Oktober 2005 wird die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid des Landratsamts Kelheim vom 5. September 2005 mit Wirkung ab der Bekanntgabe des vorliegenden Beschlusses bis zum Erlass eines Widerspruchsbescheids hinsichtlich der Nummer I des Bescheidstenors wiederhergestellt.
II. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
III. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens fallen zu zwei Dritteln dem Antragsteller, zu einem Drittel dem Antragsgegner zur Last.
IV. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 3.750,– € festgesetzt.
Gründe
I.
Der am 7. Februar 1974 geborene Antragsteller war Inhaber einer Fahrerlaubnis der Klassen 3, 4 und 5.
Am 22. November 2004 um 13.40 Uhr wurde er als Führer eines Kraftfahrzeugs einer Verkehrskontrolle unterzogen. Nachdem ein bei ihm durchgeführter Mahsantest positiv auf THC verlaufen war, wurde ihm um 14.11 Uhr eine Blutprobe entnommen. Ihre Analyse ergab ausweislich eines Gutachtens des Bayerischen Landeskriminalamtes vom 9. März 2005 einen THC-Gehalt von 2,1 ng/ml und eine Konzentration von THC-Carbonsäure in Höhe von 38 ng/ml.
Nachdem das Landratsamt Kelheim den Antragsteller zu der Absicht angehört hatte, ihm die Fahrerlaubnis zu entziehen, da er am 22. November 2004 unter Cannabiseinfluss ein Kraftfahrzeug im Straßenverkehr geführt habe, trug er mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 7. Juni 2005 vor, er stehe seit jenem Vorfall unter ärztlicher Kontrolle. Als Anlage zu diesem Schreiben legte er den Bericht eines Medizinischen Versorgungszentrums für Laboratoriumsmedizin und Mikrobiologie vor, dem zufolge die Untersuchung einer dort am 31. Januar 2005 eingegangenen Urinprobe des Antragstellers auf Cannabinoide negativ verlaufen sei. Der Antragsteller führte ferner aus, er lasse derartige Tests auch weiterhin durchführen. Er schlug vor, dem Landratsamt regelmäßig die Ergebnisse von Drogenscreenings vorzulegen oder sich auf behördliche Aufforderung hin derartigen Tests zu unterziehen. Gleichzeitig bat er, das Landratsamt möge sich hierzu äußern bzw. mit seinen Bevollmächtigten wegen des weiteren Vorgehens Rücksprache nehmen.
Das Landratsamt erwiderte hierauf, aufgrund der im Gutachten vom 9. März 2005 mitgeteilten Werte gehe die Behörde gemäß § 11 Abs. 7 FeV von der Fahrungeeignetheit des Antragstellers aus, so dass ihm die Fahrerlaubnis entzogen werden müsse. Der vorgelegte Laborbericht könne im Neuerteilungsverfahren verwendet werden. Für eine Neuerteilung der Fahrerlaubnis sei ein medizinisch-psychologisches Gutachten erforderlich, in dessen Rahmen der Antragsteller seine Drogenfreiheit nachweisen müsse.
Mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 5. Juli 2005 legte der Antragsteller dem Landratsamt vom 4. Juli 2005 datierende schriftliche Erklärungen einer allgemeinärztlichen Gemeinschaftspraxis vor, in denen ausgeführt wurde, am 31. Januar 2005 und am 18. Mai 2005 eingegangene Urinproben des Antragstellers seien negativ auf Cannabinoide untersucht worden.
Durch für sofort vollziehbar erklärten Bescheid vom 5. September 2005, auf dessen Begründung verwiesen wird, entzog das Landratsamt dem Antragsteller die Fahrerlaubnis (Nr. I des Bescheidstenors). In den Nummern II und IV des Tenors wurde ihm unter Zwangsgeldandrohung aufgegeben, den ihm ausgestellten Führerschein innerhalb von sieben Tagen nach der Zustellung des Bescheids beim Landratsamt abzuliefern.
In einem am 22. September 2005 beim Landratsamt eingegangenen Schreiben, mit dem die Bevollmächtigten des Antragstellers Widerspruch gegen diesen Bescheid einlegten, führten sie aus, der Antragsteller werde – insbesondere im Hinblick auf eine möglicherweise notwendige Wiedererteilung der Fahrerlaubnis – mit der Behörde unmittelbar Kontakt aufnehmen. Das Landratsamt wurde um Mitteilung gebeten, welche Nachweise und Untersuchungen insoweit notwendig seien.
Mit Schreiben vom 23. September 2005 teilte die für den Vollzug des Fahrerlaubnisrechts zuständige Organisationseinheit des Landratsamts der Gesundheitsabteilung der gleichen Behörde mit, der Antragsteller wolle seine Drogenfreiheit mittels einer Haaranalyse nachweisen. Die Gesundheitsabteilung wurde gebeten, auf Kosten des Antragstellers eine solche Analyse zu erstellen.
Am 22. September 2005 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Regensburg, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 5. September 2005 wiederherzustellen. Zur Begründung machte er geltend, er habe die Fahreignung nicht verloren; jedenfalls aber habe er sie wiedererlangt, da er seit dem 22. November 2004 kein Cannabis mehr konsumiere.
Durch Beschluss vom 25. Oktober 2005 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag ab. Beim Antragsteller handele es sich um einen gelegentlichen Cannabiskonsumenten, der gezeigt habe, dass er die Einnahme dieses Betäubungsmittels und das Führen eines Kraftfahrzeugs nicht trennen könne. Er habe die Fahreignung auch nicht wiedererlangt, da er die hierfür erforderliche einjährige Abstinenz nicht nachgewiesen habe und kein atypischer Fall im Sinne der Vorbemerkungen zur Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung vorliege.
Mit der hiergegen eingelegten Beschwerde beantragt der Antragsteller, unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 25. Oktober 2005 die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 5. September 2005 hinsichtlich der Nummer I wiederherzustellen. Hilfsweise beantragt er, unter Abänderung des Beschlusses vom 25. Oktober 2005 die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 5. September 2005 mit Wirkung ab der Bekanntgabe des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs bis zum Erlass eines Widerspruchsbescheids hinsichtlich der Nummer I des Bescheidstenors wiederherzustellen. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass die geltend gemachte Verhaltensumstellung keinen atypischen Fall im Sinne der Vorbemerkungen zur Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung darstelle. Hierbei sei verkannt worden, dass der Antragsteller bereits in der Antragsbegründung dargelegt und glaubhaft gemacht habe, seit dem 22. November 2004 kein Cannabis mehr zu konsumieren. Noch ehe das Gutachten vom 9. März 2005 vorgelegen habe, habe er ein Drogenscreening anfertigen lassen; später sei das erneut geschehen. Da beide Drogenscreenings negative Ergebnisse erbracht hätten, habe er mittlerweile eine mehr als einjährige Betäubungsmittelabstinenz praktiziert, so dass eine Verhaltensänderung von Dauer gegeben sei. Es liege ein tiefgreifender Einstellungswandel vor, der gewährleiste, dass er sich auch in Zukunft des Drogenkonsums enthalten werde. Da die verfahrensrechtliche Einjahresfrist spätestens am 22. November 2005 abgelaufen sei, könne bei der noch ausstehenden Entscheidung der Widerspruchsbehörde nicht mehr davon ausgegangen werden, dass seine mangelnde Fahreignung im Sinne von § 11 Abs. 7 FeV feststehe. Dessen ungeachtet sei der Antragsgegner der Frage, ob es zu einer Wiedererlangung der Fahreignung gekommen sei, bis zum Zeitpunkt der Beschwerdebegründung nicht nachgegangen, obwohl bereits im Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 7. Juni 2005 ergänzende Begutachtungen angeregt worden seien. Angesichts der rechtlich gebotenen, jedoch unterbliebenen Aufklärung der Wiedergewinnung der Fahreignung sei über den Fortbestand der sofortigen Vollziehbarkeit des Entzugs der Fahrerlaubnis auf der Grundlage einer Interessenabwägung zu befinden. Nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom 9. Mai 2005 (BayVBl 2006, 18) komme eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung insbesondere dann in Betracht, wenn der Betroffene – wie hier der Fall – von sich aus Nachweise beigebracht habe, die seine Behauptung, er habe die Fahreignung wiedererlangt, stützen würden. Zugunsten des Antragstellers sei ferner zu berücksichtigen, dass er zwischen dem 22. November 2004 und dem 5. September 2005 am Straßenverkehr teilgenommen habe, ohne dass Zweifel an seiner Fahreignung aufgetreten seien. Als selbständiger Maurermeister sei er in hohem Maße auf die Fahrerlaubnis angewiesen, da er nur über zwei nicht ständig angestellte Mitarbeiter verfüge und seine Existenzgrundlage auf dem Spiel stehe. Sollte der Verwaltungsgerichtshof der Auffassung sein, dass sich die Frage nach einer dem Antragsteller zu stellenden positiven Zukunftsprognose derzeit nicht abschließend beantworten lasse, wäre die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs nach dem Beschluss vom 9. Mai 2005 (a.a.O.) gemäß dem Hilfsantrag jedenfalls bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids wiederherzustellen.
Am 21. Juni 2006 legte der Antragsteller dem Verwaltungsgerichtshof das an ihn gerichtete Schreiben eines öffentlich bestellten und beeidigten Sachverständigen für Forensische Toxikologie vom 13. Juni 2006 vor, in dem ausgeführt wurde, der Antragsteller habe diesen Sachverständigen am 10. Februar 2006 mit der toxikologischen Zusatzuntersuchung einer am 9. Februar 2006 entnommenen Haarprobe auf Abbauprodukte von THC beauftragt. Die Haare seien über ihre volle, 7 cm betragende Länge hinweg untersucht worden. Hierbei habe keine THC-Carbonsäure festgestellt werden können. Das bedeute, „dass der aktive Konsum und die damit verbundene Körperpassage über den hier überprüften Zeitraum von etwa 7 Monaten nicht mit der erforderlichen Sicherheit nachgewiesen werden“ könne.
Der Antragsgegner beantragt unter Bezugnahme auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung, die Beschwerde zurückzuweisen. Bei der derzeitigen Sachlage bestehe keine Veranlassung, den angeordneten Sofortvollzug nach § 80 Abs. 4 VwGO auszusetzen. Zur Frage der Wiedergewinnung der Fahreignung verweist der Antragsgegner auf ein Schreiben des Landratsamts an die Bevollmächtigten des Antragstellers vom 24. Juli 2006, in dem ausgeführt wurde, der Antragsteller habe mit der am 9. Februar 2006 entnommenen Haarprobe seine Drogenfreiheit für einen Zeitraum von sieben Monaten nachgewiesen. Da für die Wiedergewinnung der Fahreignung im Regelfall eine einjährige Betäubungsmittelabstinenz und eine psychologische Bewertung der Verhaltensumstellung erforderlich seien, wurde der Antragsteller im Schreiben vom 24. Juli 2006 aufgefordert, seine Fahreignung durch ein medizinisch-psychologisches Gutachten, das von einer anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung zu fertigen sei, nachzuweisen. Hierbei sei ihm freigestellt, ob er „die noch erforderliche Drogenfreiheit“ mittels einer Haaranalyse oder zweier Urin- screenings belegen wolle.
Wegen des Verfahrensgangs und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge sowie den vom Verwaltungsgericht beigezogenen Vorgang des Landratsamts verwiesen.
II.
Die zulässige Beschwerde hat im Hilfsantrag Erfolg.
Da der Verwaltungsgerichtshof im vorliegenden Beschwerdeverfahren gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die Prüfung der form- und fristgerecht vorgebrachten Gründe beschränkt ist, muss im Rahmen dieser Entscheidung davon ausgegangen werden, dass der Antragsteller die Fahreignung verloren hat. Denn er hat in der Beschwerdebegründungsschrift seiner Bevollmächtigten vom 28. November 2005 ausschließlich geltend gemacht, er habe die Fahreignung aufgrund einer seit dem 22. November 2004 eingetretenen Verhaltensumstellung wiedererlangt. Demgegenüber enthält jener Schriftsatz keine Ausführungen, die im Sinne von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO als Auseinandersetzung mit denjenigen Teilen der Begründung des Beschlusses vom 25. Oktober 2005 verstanden werden können, in denen das Verwaltungsgericht dargelegt hat, dass der Antragsteller die Fahreignung verloren habe, da er gelegentlicher Cannabiskonsument sei und er gegen das sich aus der Nummer 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung ergebende Trennungsgebot verstoßen habe. Soweit beide Tatbestandsmerkmale erstmals – ersichtlich veranlasst durch die Ausführungen in der Beschwerdeerwiderung vom 24. Juli 2006 – im Schreiben der Bevollmächtigten des Antragstellers vom 10. August 2006 in Abrede gestellt wurden, muss dieses Vorbringen außer Betracht bleiben, da es dem Verwaltungsgerichtshof erst nach dem Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) zugegangen ist. Nach dem Ende dieser Zeitspanne ist nur noch eine Vertiefung fristgerechter Darlegungen, nicht mehr aber die erstmalige Geltendmachung bisher nicht gerügter Gesichtspunkte möglich (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 14. Aufl. 2004, RdNr. 22 zu § 146).
Ob der Antragsteller die Fahreignung zwischenzeitlich wiedererlangt hat, ist gegenwärtig noch nicht abschließend geklärt; der Ausgang des Widerspruchsverfahrens ist vielmehr als offen anzusehen. Die „erfolgsunabhängige“ Interessenabwägung, auf die es deshalb ausschlaggebend ankommt, führt zu dem Ergebnis, die aufschiebende Wirkung, wie vom Antragsteller hilfsweise beantragt, in Bezug auf die Nummer I des Tenors des Ausgangsbescheids mit Wirkung für die Zukunft und nur bis zum Erlass eines Widerspruchsbescheids wiederherzustellen.
1. Die Wiedergewinnung einer wegen Betäubungsmitteleinnahme (bei Konsum von Cannabis: wegen Verwirklichung eines der in der Nummer 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung aufgeführten Tatbestände) verloren gegangenen Fahreignung setzt eine nachgewiesene einjährige Drogenabstinenz (bei Cannabis alternativ dazu den nachgewiesenen Übergang zu einem mit der Nummer 9.2.2 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung vereinbaren Konsumverhalten für die Dauer eines Jahres) und die Prognose voraus, dass diese Verhaltensänderung stabil ist, weil sie auf einem tiefgreifenden, grundlegenden Einstellungswandel beruht (BayVGH vom 9.5.2005, ebenda).
Der Nachweis einer einjährigen Drogenabstinenz steht gegenwärtig noch aus. Durch die Haaruntersuchung, über deren Ergebnisse im Schreiben vom 13. Juni 2006 berichtet wurde, wäre selbst dann, wenn sie als vollgültiger Beweis anerkannt werden könnte (vgl. dazu nachfolgend), nur dargetan, dass der Antragsteller sieben Monate lang kein Cannabis mehr eingenommen hat. Die Urinuntersuchungen, die er aus eigener Initiative im Januar und im Mai 2005 hat durchführen lassen, sind nahezu ohne Beweiswert, da nicht gesichert ist, dass die Urinabgabe an Terminen stattfand, zu denen der Antragsteller kurzfristig und für ihn unvorhersehbar einbestellt wurde, so dass er das Untersuchungsergebnis nicht durch eine vorübergehende Drogenabstinenz (Cannabis ist im Harn bei gelegentlichem Konsum nur zwei bis vier Tage lang nachweisbar; vgl. Schubert/Schneider/Eisenmenger/ Stephan, Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung, 2. Aufl. 2005, S. 179, Tabelle 2) gezielt zu seinen Gunsten zu beeinflussen vermochte. Auch ergibt sich aus den vorgelegten Laborbefunden nicht, dass das Untersuchungsmaterial unter Beachtung derjenigen weiteren Kautelen (Vergewisserung über die Identität des Probanden; Urinabgabe unter ärztlicher Beobachtung; Kontrolle der Temperatur, des pH-Wertes, der Dichte des Urins etc.) gewonnen wurde, die zur Vermeidung von Manipulationen erforderlich sind (vgl. Schubert/Schneider/Eisenmenger/Ste-phan, a.a.O., S. 180). Ferner fehlt derzeit jedweder Beleg dafür, dass der Antragsteller, sollte er tatsächlich auf die erneute Einnahme von Cannabis verzichtet haben, das nicht nur unter dem Druck der laufenden behördlichen und gerichtlichen Verfahren getan hat, sondern dass er die einschlägigen Vorgaben der Rechtsordnung auch dann auf Dauer beachten wird, wenn er wieder in den Besitz einer Fahrerlaubnis gelangen sollte. Um einen solchen inneren Wandel festzustellen, bedarf es einer psychologischen Bewertung (BayVGH vom 9.5.2005, a.a.O., S. 19), die gegenwärtig noch aussteht. Es lässt sich jedoch nicht ausschließen, dass die erforderlichen Nachweise bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens beigebracht werden.
2. Die deshalb notwendige Interessenabwägung hat sich an den Vorgaben zu orientieren, die das Bundesverfassungsgericht in Abschnitt D.I.2 seines Beschlusses vom 20. Juni 2002 (NJW 2002, 2378/2379 f.) aufgestellt hat. Das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs und der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ableitbare Auftrag zum Schutz vor erheblichen Gefahren für Leib und Leben (vgl. BVerfG vom 16.10.1977 BVerfGE 46, 160/164) gebieten es danach, hohe Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu stellen (BVerfG vom 20.6.2002, a.a.O., S. 2380). Ein Fahrerlaubnisinhaber muss den Entzug dieser Berechtigung dann hinnehmen, wenn hinreichender Anlass zu der Annahme besteht, dass aus seiner aktiven Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr eine Gefahr für dessen Sicherheit resultiert; dieses Risiko muss deutlich über demjenigen liegen, das allgemein mit der Zulassung von Personen zum Führen von Kraftfahrzeugen im öffentlichen Straßenverkehr verbunden ist (BVerfG vom 20.6.2002, a.a.O., S. 2380).
Eine Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Anfechtungsrechtsbehelfen gegen den für sofort vollziehbar erklärten Entzug einer Fahrerlaubnis kommt deshalb in der Regel nur dann in Betracht, wenn hinreichend gewichtige Gründe dafür sprechen, dass der Betroffene nicht mehr fahrungeeignet ist oder sich abschätzen lässt, dass das von ihm ausgehende Gefahrenpotenzial nicht nennenswert über dem des Durchschnitts aller motorisierten Verkehrsteilnehmer liegt. Eine dem Betroffenen günstige Entscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO kann namentlich dann verantwortet werden, wenn er – ohne von Rechts wegen dazu verpflichtet zu sein – von sich aus Nachweise beigebracht hat, die seine Behauptung stützen, er habe die Fahreignung wiedererlangt. Zu seinen Gunsten ins Gewicht fallen kann es ferner, wenn es die Verwaltung trotz einer rechtlich beachtlichen Geltendmachung der Wiedergewinnung der Fahreignung unterlassen hat, dem Betroffenen die Vorlage eines Gutachtens aufzugeben: Da er unter dieser Voraussetzung nicht wissen kann, welche genauen Nachweise erforderlich sind, damit die Behörde von der Wiedererlangung seiner Fahreignung überzeugt ist, darf es unter dem Blickwinkel der Interessenabwägung nicht zu seinen Ungunsten ausschlagen, wenn von ihm gleichwohl beigebrachte Beweismittel nicht exakt jene Fragestellungen treffen, von deren Bejahung eine ihm günstige Sachentscheidung abhängt. Wenn in einer derartigen Fallgestaltung die Voraussetzungen, die für einen (teilweisen) Erfolg des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO ausreichen, maßvoll hinter den Anforderungen zurückbleiben dürfen, die an den vollen Nachweis der Wiedererlangung der Fahreignung zu stellen sind, so rechtfertigt sich das auch daraus, dass eine stattgebende Entscheidung im Sofortvollzugsverfahren nicht notwendig vollendete Tatsachen für unbeschränkte Zeit schafft. Das Gericht kann einen stattgebenden Beschluss befristen (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 5 VwGO) und dem Antragsteller nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO Auflagen erteilen, um ein etwa noch im Raum stehendes Besorgnispotenzial zu minimieren; der vollziehenden Gewalt ist andererseits die Möglichkeit eines Antrags nach § 80 Abs. 7 VwGO eröffnet (vgl. zu alledem BayVGH vom 9.5.2005, a.a.O., S. 22).
a) Hinreichend sichere Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller ungeachtet der gegenwärtig noch ausstehenden Nachweise einer einjährigen Drogenfreiheit und der noch durchzuführenden psychologischen Begutachtung seiner Motivationslage, Einsichtsfähigkeit und Willensstärke bereits wieder als fahrgeeignet angesehen werden kann, liegen nicht vor. Wenn er seit dem 22. November 2004 nach Aktenlage nicht mehr nachteilig im Straßenverkehr in Erscheinung getreten ist, so kann das auch darauf zurückzuführen sein, dass er sich wegen der Folgen, die sich aus der damals begangenen Tat namentlich für seine berufliche Existenz ergeben konnten, zu einem fahrerlaubnisrechtlichen Wohlverhalten veranlasst sehen musste. Zu seinen Ungunsten fällt ferner ins Gewicht, dass er am 22. November 2004 nach den Angaben im Polizeibericht vom 19. März 2005 (Bl. 1 der Akte des Landratsamts) einen Lastkraftwagen im Straßenverkehr unter Drogeneinfluss geführt hat; das zeugt angesichts des erhöhten Gefahrenpotentials, das von einem solchen Fahrzeug selbst dann ausgeht, wenn es nur ein zulässiges Gesamtgewicht von 7,5 t aufgewiesen haben sollte, von einem gesteigerten Maß an Gleichgültigkeit gegenüber den Erfordernissen der Sicherheit des Straßenverkehrs. Der Antragsteller hat auch nicht glaubhaft gemacht, dass in seiner Person eine „besondere“ Verhaltenssteuerung oder Verhaltensumstellung im Sinne der Vorbemerkung 3 zur Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung vorliegt. Die unaufgeforderte Einreichung – zudem kaum aussagekräftiger – Drogenscreenings muss vielmehr als Ausdruck des Bemühens verstanden werden, alsbald die Fahrerlaubnis zurückzuerlangen; wenn die erste dieser Untersuchungen bereits erstellt wurde, noch ehe das Ergebnis der polizeilich veranlassten Urinanalyse vorlag, so kann das auch den Schluss nahelegen, dass der Antragsteller bereits zu Beginn des Jahres 2005 damit rechnete, der Straßenverkehrsteilnahme unter Cannabiseinfluss überführt zu werden. Eine uneingeschränkte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, wie sie mit dem Hauptantrag erstrebt wird, hält der Verwaltungsgerichtshof vor diesem Hintergrund nicht für interessengerecht; die Beschwerde war daher insoweit zurückzuweisen.
b) Verantwortet werden kann es demgegenüber, dem anhängigen Widerspruch aufschiebende Wirkung bis zum Abschluss des Vorverfahrens zuzuerkennen. Diese auf § 80 Abs. 5 Satz 5 VwGO gestützte Befristung bewirkt, dass die Berechtigung des Antragstellers, von seiner Fahrerlaubnis wieder Gebrauch zu machen, mit dem Erlass eines Widerspruchsbescheids automatisch entfällt, ohne dass der Antragsgegner den Weg nach § 80 Abs. 7 VwGO beschreiten muss, falls neue, dem Antragsteller ungünstige Umstände bekannt werden. Die Beschränkung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auf die Nummer I des Bescheidstenors hat der Antragsteller selbst beantragt; der Verwaltungsgerichtshof ist nach § 88 VwGO gehindert, die aufschiebende Wirkung auch hinsichtlich der übrigen im Bescheid vom 5. September 2005 enthaltenen Regelungen wiederherzustellen oder anzuordnen. Obwohl die Verpflichtung zur Ablieferung des Führerscheins (Nr. II des Bescheidstenors) deshalb sofort vollziehbar bleibt, wird der Antragsgegner gehalten sein, dem Antragsteller während der Dauer der aufschiebenden Wirkung den Führerschein wieder auszuhändigen, da diese Beweisurkunde nach § 4 Abs. 2 Satz 2 FeV beim Führen von Kraftfahrzeugen mitgeführt werden muss und eine Nichtbeachtung dieses Erfordernisses gemäß § 75 Nr. 4 FeV i.V.m. § 24 StVG eine Ordnungswidrigkeit darstellt.
Eine bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens befristete Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung erscheint im Hinblick darauf interessengerecht, dass der Antragsgegner seiner Verpflichtung, die Frage einer etwaigen Wiedergewinnung der Fahreignung des Antragstellers aufzuklären, bisher nicht in vollauf rechtskonformer Weise nachgekommen ist.
Im Beschluss vom 9. Mai 2005 (a.a.O., S. 21) hat der Verwaltungsgerichtshof unter Bezugnahme auf Abschnitt 3.12.1 der Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung ausgeführt, bei einer rechtlich beachtlichen Geltendmachung der Wiedergewinnung der Fahreignung werde es zunächst erforderlich sein, dem Betroffenen aufzugeben, sich im Laufe eines Jahres an mindestens vier für ihn unvorhersehbar und in unregelmäßigen Abständen anberaumten Terminen ärztlichen Laboruntersuchungen zu unterziehen, die eine aussagekräftige Analyse von Körperflüssigkeiten zum Gegenstand haben; diese Untersuchungen könnten sich fallweise auch auf Haare erstrecken. Wenn der Verwaltungsgerichtshof in Übereinstimmung mit den Begutachtungs-Leitlinien davon ausging, Haaranalysen kämen zum Zweck des Nachweises von Betäubungsmittelabstinenz nur „fallweise“ und nur dergestalt in Betracht, dass sich die durchzuführenden Untersuchungen „auch“ auf sie „erstrecken“ könnten, so trug das Gericht damit dem Umstand Rechnung, dass sich die Einnahme mancher Betäubungsmittel im menschlichen Haar nur dann niederschlägt, wenn eine gewisse Konsumfrequenz überschritten wird. Während z.B. Kokain im Haar bereits nach einmaliger Aufnahme nachweisbar sein kann (Möller in: Hettenbach/Kalus/Möl-ler/Uhle, Drogen und Straßenverkehr, 2005, § 3, RdNr. 162), lagern sich Amphetamin, Metamphetamin sowie bestimmte Designer-Drogen wie z.B. Ecstasy dort erst bei gelegentlichem (z.B. bei einem an Wochenenden stattfindendem) Gebrauch ab (Möller, a.a.O., RdNr. 161). Cannabis ist im Wege einer Haaranalyse mit ausreichender Sicherheit sogar erst bei einer mehrmals pro Woche stattfindenden Einnahme nachweisbar; wer dieses Betäubungsmittel nur einmal wöchentlich konsumiert, darf hoffen, dass eine bei ihm durchgeführte Haaruntersuchung ohne Befund bleibt (Möller, a.a.O., RdNr. 160). Der im Beschluss vom 9. Mai 2005 (a.a.O., S. 21) in Bezug genommene Abschnitt 3.12.1 der Begutachtungs-Leitlinien spricht deshalb davon, „bei einer Reihe von Pharmaka und Betäubungsmitteln“ (also keineswegs bei allen Drogen) könnten auch Haare in die Analytik „einbezogen“ werden. Von einer Eignung dieses diagnostischen Verfahrens, die alleinige Entscheidungsgrundlage zu bilden, gehen mithin auch die Begutachtungs-Leitlinien nicht aus, zumal die Intensität, in der sich ein Betäubungsmittelkonsum in Haaren niederschlägt, von zahlreichen weiteren Faktoren – u. a. von der natürlichen Haarfarbe – abhängt (vgl. Möller, a.a.O., RdNr. 157).
Der Verwaltungsgerichtshof verkennt hierbei nicht, dass auch Urinuntersuchungen keinen lückenlosen Nachweis der Betäubungsmittelfreiheit erbringen, da die einzelnen Drogen im Harn nur begrenzt nachweisbar sind (vgl. Schubert/ Schneider/Eisenmenger/Stephan, a.a.O., S. 179, Tabelle 2) und vom Betroffenen innerhalb des Einjahreszeitraums nicht unbegrenzt viele Urinscreenings verlangt werden dürfen. Zwar sind die Behörden nicht verpflichtet, sich mit vier derartigen Untersuchungen im Laufe eines Jahres zu begnügen, wie das in Abschnitt 3.12.1 der Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung als Mindestforderung genannt wird. Angesichts der Wertung des Verordnungsgebers, dass die Einnahme von Cannabis unter dem Blickwinkel der Auswirkungen auf die Fahreignung nicht mit dem Konsum sonstiger („harter“) Drogen gleichgestellt werden darf, muss die Zahl der Laboruntersuchungen, die bei einer im Raum stehenden Cannabisproblematik von Rechts wegen verlangt werden dürfen, jedoch deutlich hinter jenen zwölf Drogenscreenings zurückbleiben, deren Beibringung nach der Entscheidung des Senats vom 13. Dezember 2005 (Az. 11 CS 05.1350) dann verlangt werden darf, wenn der Konsum harter Drogen in Frage steht (BayVGH vom 25.1.2006 ZfSch 2006, 294/299). Wird das Erfordernis, dass die Einbestellung zur Urinabgabe stets kurzfristig und zu für den Betroffenen unvorhersehbaren Zeiten zu erfolgen hat, aber konsequent beachtet und vergewissert sich der mit der Gewinnung des Analysematerials betraute Arzt darüber, ob ein zwingender Grund vorlag, wenn der Proband einen anberaumten Termin nicht wahrgenommen hat, so kann sich dieser nicht sicher sein, dass ein – sei es auch nur geringfügiger – Drogenkonsum unentdeckt bleibt. Unter Beachtung der einschlägigen Kautelen durchgeführten Urintests kommt deshalb für den Nachweis einer Drogenabstinenz derzeit höhere Verlässlichkeit als jeder anderen Untersuchungsmethode zu (vgl. zur besonderen Eignung von Urinanalysen als Methode der Fahreignungsbegutachtung auch Schubert/ Schneider/Eisenmenger/Stephan, a.a.O., S. 180, zur nur beschränkten Aussagekraft von Haaranalysen für einen Nachweis der Cannabisabstinenz BayVGH vom 12.9.2002 Az. 11 CS 02.1131; BayVGH vom 28.1.2005 Az. 11 CS 04.3241; BayVGH vom 25.1.2006, a.a.O., S. 298 f.).
Wenn in den 7 cm langen Haaren des Antragstellers keine THC-Carbonsäure vorgefunden wurde, so beweist das nur, dass er ungefähr sieben Monate vor der Entnahme der Haarprobe Cannabis nicht in größeren Mengen eingenommen hat. Sachlich zutreffend hat der mit der Haaranalyse beauftragte Sachverständige in seinem Schreiben vom 13. Juni 2006 demgemäß lediglich bescheinigt, dem Antragsteller könne in Bezug auf den genannten Zeitraum ein „aktiver Konsum“ nicht mit der erforderlichen Sicherheit nachgewiesen werden; ein Testat, dass sich der Antragsteller während der sieben Monate der Einnahme von Cannabis enthalten habe, wurde zu Recht nicht ausgestellt. Die im Schriftsatz der Bevollmächtigten des Antragstellers vom 19. Juni 2006 gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof aufgestellte Behauptung, ein aktiver Konsum sei „nachgewiesenermaßen nicht erfolgt“, findet in den Äußerungen des Sachverständigen keine Stütze.
Angesichts des Schreibens der innerhalb des Landratsamts für den Vollzug des Fahrerlaubnisrechts zuständigen Organisationseinheit an die Gesundheitsabteilung dieser Behörde vom 23. September 2005 muss davon ausgegangen werden, dass die Erstellung einer Haaranalyse zwar möglicherweise vom Antragsteller gewünscht wurde, letztlich aber im Einverständnis mit dem Landratsamt erfolgte. Hätte die Fahrerlaubnisbehörde demgegenüber – wozu sie berechtigt und verpflichtet gewesen wäre – vom Antragsteller alsbald nach dem Eingang des Schreibens vom 7. Juni 2005 die Beibringung eines auf Urinuntersuchungen beruhenden, dem Nachweis der Cannabisabstinenz dienenden Gutachtens verlangt und ihm rechtzeitig aufgegeben, gegen Ende des Einjahreszeitraums von einer Begutachtungsstelle für Fahreignung eine psychologische Expertise über die Dauerhaftigkeit eines etwaigen Einstellungswandels erstellen zu lassen, so hätte das der Klärung der Wiedergewinnung der Fahreignung dienende Verwaltungsverfahren mit nicht geringer Wahrscheinlichkeit heute bereits abgeschlossen sein können.
Wenn das Landratsamt den Antragsteller im Schreiben vom 28. Juni 2005 auf die Notwendigkeit hinwies, zum Zwecke der Neuerteilung der Fahrerlaubnis ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, mit dem er seine Drogenfreiheit nachzuweisen habe, so ändert das nichts daran, dass ihm die Behörde nicht in der von Rechts wegen erforderlichen Weise aufgezeigt hat, welche Schritte er zur Wiedererlangung der Fahreignung ergreifen muss. Denn weder stellt dieses Schreiben eine „Anordnung“ im Sinne von § 11 Abs. 6 Satz 1 FeV dar, ein solches Gutachten beizubringen (es liegt vielmehr ein bloßer Hinweis auf die Rechtslage dar), noch konnten der Antragsteller oder eine von ihm ggf. eingeschaltete Begutachtungsstelle für Fahreignung aus dieser behördlichen Äußerung mit der erforderlichen Klarheit entnehmen, unter welchen konkreten Voraussetzungen der Nachweis der Drogenfreiheit aus der Sicht der Behörde als erbracht anzusehen sei.
Soweit die aufschiebende Wirkung erst für die Zeit ab der Bekanntgabe der vorliegenden Entscheidung verfügt wurde, rechtfertigt sich das daraus, dass das Verwaltungsgericht die Frage der Wiedergewinnung der Fahreignung durch den Antragsteller auf der Grundlage der im Zeitpunkt seiner Beschlussfassung bestehenden Sachlage zutreffend beantwortet hat. Deswegen und da dem Verwaltungsgerichtshof die Überprüfung der Frage, ob der Antragsteller die Fahreignung verloren hat, vorliegend verwehrt ist, kann auch der im ersten Rechtszug ergangene Kostenausspruch Bestand haben.
Die Kostenentscheidung für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG i.V.m. den Empfehlungen in den Abschnitten II.5 Satz 1, II.46.5 und II.45.8 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327).
