VG Koblenz – Az.: 4 L 234/20.KO – Beschluss vom 27.03.2020
Zur Durchführung des Verfahrens erster Instanz wird der Antragstellerin Prozesskostenhilfe bewilligt. Antragsgemäß wird Rechtsanwalt A. G. in … K. beigeordnet.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 9. März 2020 wird hinsichtlich der Entziehung der Fahrerlaubnis wiederhergestellt, hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung angeordnet sowie hinsichtlich der verfügten Ablieferungspflicht wiederhergestellt bzw. angeordnet; im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.538,16 € festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin begehrt mit ihrem Antrag vorläufigen Rechtsschutz gegen die mit Sofortvollzug versehene Verfügung der Antragsgegnerin vom 9. März 2020, mit welcher der Antragstellerin die Fahrerlaubnis entzogen und sie unter Androhung unmittelbaren Zwanges aufgefordert wurde, ihren Führerschein abzugeben. Gleichzeitig wendet sie sich gegen die Festsetzung von Verwaltungsgebühren in Höhe von 152,63 € mit Bescheid vom gleichen Tag.
Der Antragstellerin ist am 26. März 2015 erstmalig die Fahrerlaubnis der Klasse B erteilt worden. Nach Verurteilung wegen unerlaubten Entfernens vom Unfallort durch das Amtsgericht Koblenz während der Probezeit wurde sie aufgefordert, an einem Aufbauseminar teilzunehmen. Da eine entsprechende Teilnahmebescheinigung nicht fristgerecht vorgelegt wurde, hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu einer beabsichtigten Entziehung ihrer Fahrerlaubnis an. Am 13. Februar 2017 (in der entsprechenden Erklärung ist wohl fehlerhaft das Jahr 2016 angegeben) verzichtete die Antragstellerin auf ihre Fahrerlaubnis; die Erklärung ging am 15. Februar 2017 bei der Antragsgegnerin ein, welche unter dem 14. Februar 2017 eine Entziehungsverfügung zur Post gegeben hatte. Unter dem 15. Februar 2017 hob die Antragsgegnerin diese Entziehungsverfügung wegen des Verzichtes der Antragstellerin auf ihre Fahrerlaubnis wieder auf. Im Rahmen eines Neuerteilungsverfahrens nahm die Antragstellerin an einem Aufbauseminar teil, und ihr wurde am 18. Februar 2019 die Fahrerlaubnis neuerteilt. Am 2. Mai 2019 überschritt die Antragstellerin die zulässige Geschwindigkeit außerhalb geschlossener Ortschaften auf der A3 von 100 km/h um 38 km/h. Daraufhin forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin mit Schreiben vom 29. Oktober 2019 auf Grundlage von „§ 2a Abs. 5 Nr. 2 StVG“ zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens bis zum 31. Januar 2020 auf. Mit Schreiben vom 29. Januar 2020 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, die werde auf § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG gestützt. Da das Gutachten nicht fristgerecht beigebracht wurde, entzog die Antragsgegnerin nach vorheriger Anhörung der Antragstellerin dieser auf Grundlage von § 11 Abs. 8 FeV mit Bescheid vom 9. März 2020 die Fahrerlaubnis. Hiergegen und gegen den Gebührenbescheid vom gleichen Tag hat die Antragstellerin am 12. März 2020 Widerspruch erhoben und am 16. März 2020 Eilantrag bei Gericht gestellt.
II.
Der Antrag auf Bewilligung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 9. März 2020 (Entziehung der Fahrerlaubnis, Aufforderung zur Abgabe des Führerscheines, Zwangsmittelandrohung, Kostenfestsetzung) ist nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – statthaft und – mit Ausnahme des Antrages auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Kostenbescheid vom 9. März 2020 – auch sonst zulässig sowie in der Sache begründet.
1.
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Kostenbescheid vom 9. März 2020 ist unzulässig, weil die Voraussetzungen des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO nicht vorliegen und es sich bei dieser Vorschrift um eine Zugangsvoraussetzung handelt, die auch im gerichtlichen Verfahren nicht mehr geheilt werden kann (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, 37. EL Juli 2019, § 80 Rn. 506 m.w.N. aus der Rspr.). Hiernach ist ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur dann zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat.
Zwar hat die Antragstellerin mit ihrem Widerspruch vom 12. März 2020 gegen den Kostenbescheid vom 9. März 2020 auch einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung bei der Antragsgegnerin gestellt; über diesen Antrag ist nach Aktenlage im Zeitpunkt des Eingangs des Eilrechtsschutzantrages bei Gericht am 16. März 2020 jedoch noch nicht entschieden worden. Es liegt auch kein Ausnahmefall im Sinne des § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO vor. Weder ist eine angemessene Entscheidungsfrist abgelaufen (Nr. 1) – dies kann bei der dabei vorzunehmenden Einzelfallbetrachtung (vgl. Schoch, a.a.O., Rn. 514) zumindest nicht bei den hier gegebenen vier Tagen zwischen Antragstellung und Erhebung von Eilrechtsschutz angenommen werden – noch droht mangels Einleitung oder Ankündigung von Vollstreckungsmaßnahmen (vgl. Schoch, a.a.O., Rn. 515) eine Vollstreckung durch die Antragsgegnerin (Nr. 2).
Soweit sich der Antrag auf die Entziehung der Fahrerlaubnis bezieht, ist er gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthafterweise auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des am 12. März 2020 eingelegten Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Entziehungsverfügung vom 9. März 2020 gerichtet.
Hinsichtlich der Pflicht zur Abgabe des Führerscheins kann offenbleiben, ob insoweit gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs oder gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO dessen Anordnung statthaft ist. Das hängt davon ab, ob die in § 3 Abs. 2 Satz 3 des Straßenverkehrsgesetzes – StVG – in Verbindung mit § 47 Abs. 1 Satz 1 der Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV – geregelte Abgabepflicht bereits in § 47 Abs. 1 Satz 2 FeV gesetzlich mit Sofortvollzug geregelt wird. Diese Frage ist unter dem Blickwinkel des verfassungsrechtlichen Prinzips des Gesetzesvorbehaltes umstritten, da es sich bei § 47 Abs. 1 Satz 2 FeV lediglich um eine Rechtsverordnung handelt und auch nach dem Wortlaut des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO („durch Bundesgesetz“) ein Gesetz im formellen Sinne erforderlich sein dürfte (s. zum Meinungsstand Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 44. Auflage 2017, Rn. 19 zu § 47 FeV, m.w.N. und W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 80 Rn. 65). Die im Bescheid angeordnete sofortige Vollziehung bezieht sich auch auf die geregelte Pflicht zur Abgabe des Führerscheins, so dass es hier keiner Erörterung und Entscheidung der angesprochenen Frage bedarf.
Die weiterhin im Bescheid geregelte Zwangsmittelandrohung ist gemäß § 20 des rheinland-pfälzischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO sofort vollziehbar, so dass insoweit das Rechtsschutzbegehren auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO gerichtet ist.
2.
Vorab ist festzuhalten, dass die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügt. Gemäß § 80 Abs. 3 VwGO ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Bescheides schriftlich zu begründen. Diese Begründung muss auf den konkreten Fall abgestellt und darf nicht lediglich formelhaft sein (vgl. W.-R. Schenke, a.a.O., § 80 Rn. 84 ff.). Denn dieses Erfordernis zielt zum einen darauf ab, der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen zu führen und sie zu veranlassen, mit besonderer Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes Vollziehungsinteresse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Daneben soll der Betroffene in die Lage versetzt werden, durch Kenntnis dieser behördlichen Erwägungen die Berechtigung der Behörde zur Vollziehungsanordnung nachzuvollziehen und seine Rechtsschutzmöglichkeiten zu bewerten. Schließlich soll auch das Gericht im Rechtsschutzverfahren über die Erwägungen der Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung unterrichtet werden (vgl. Bostedt, in: Fehling/Kastner/ Störmer [Hrsg.], Verwaltungsrecht, Handkommentar, 4. Auflage 2016, § 80 VwGO Rn. 77 m.w.N.). Allerdings ist es im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO unerheblich, ob die Begründung der Behörde für die Anordnung der sofortigen Vollziehung diese auch inhaltlich rechtfertigen kann. Gemessen hieran begegnet es keinen Bedenken, dass die Antragsgegnerin die Anordnung des Sofortvollzuges damit begründet hat, ungeeignete Fahrzeugführer vom öffentlichen Straßenverkehr fernzuhalten. Im Übrigen decken sich nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (vgl. Beschlüsse vom 2. März 2011 – 10 B 11400/10.OVG – und vom 29. Januar 2010 – 10 B 11226/09.OVG –) bei einem Vorgehen gegen einen Fahrerlaubnisinhaber wegen mangelnder Eignung die Gründe für den Erlass der in diesem Fall vorgeschriebenen Entziehungsverfügung weitestgehend mit den Gründen für deren sofortige Durchsetzung. Es geht dann regelmäßig darum, den von einem solchen zum Führen von (Kraft-)Fahrzeugen ungeeigneten Fahrerlaubnisinhaber ausgehenden ständigen erheblichen Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer möglichst umgehend und nicht erst nach dem Abschluss eines gegebenenfalls längere Zeit dauernden Verfahrens zur Hauptsache zu begegnen.
3.
Weist somit die Anordnung der sofortigen Vollziehung keine formellen Mängel auf, bedarf es zur Entscheidung über die vorläufige Vollziehbarkeit des angefochtenen Bescheides bis zur endgültigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren einer gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Abwägung der gegenseitigen Interessen der Beteiligten. Dabei ist entscheidend, ob das private Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs oder das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides überwiegt. Das öffentliche Interesse am Sofortvollzug überwiegt regelmäßig dann, wenn der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, ein hiergegen eingelegter Rechtsbehelf mithin erkennbar aussichtslos ist. Denn die Antragstellerin hat kein schützenswertes Interesse, den Vollzug eines ersichtlich zu Unrecht angegriffenen Verwaltungsaktes bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu verhindern. Ein überwiegendes Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel dann anzunehmen, wenn der eingelegte Rechtsbehelf im Hauptsacheverfahren offensichtlich zum Erfolg führen wird, da an der sofortigen Vollziehung erkennbar rechtswidriger Verwaltungsakte kein öffentliches Interesse besteht. Sind schließlich die Erfolgsaussichten in der Sache „offen“, sind die sonstigen Interessen der Beteiligten gegeneinander abzuwägen. Dabei ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs dann wiederherzustellen, wenn das öffentliche Vollzugsinteresse das Aufschiebungsinteresse der Betroffenen nicht überwiegt.
Hier überwiegt das private Aussetzungsinteresse das öffentliche Interesse am Sofortvollzug des Entziehungsbescheides vom 9. März 2020 deshalb, weil dieser sich bei der im vorliegenden Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen wird.
a)
Die in der Regel auch in fahrerlaubnisrechtlichen Fällen notwendige Anhörung nach § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – ist vor dem Erlass des Entziehungsbescheides mit Schreiben vom 14. Februar 2020 durchgeführt worden. Im Übrigen bestehen an der formellen Rechtmäßigkeit des Bescheides keine Bedenken.
b)
Die Entziehungsverfügung vom 9. März 2020 ist jedoch materiell rechtswidrig.
Als Rechtsgrundlage für die Entziehung einer Fahrerlaubnis auf Probe kommt – neben § 2a Abs. 3 StVG – § 3 Abs. 1, § 2a Abs. 4 Satz 1 HS 1 StVG i.V.m. § 46 Abs. 1 FeV in Betracht. Danach ist die Verwaltungsbehörde verpflichtet, die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich der Inhaber als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Der Schluss auf die Ungeeignetheit eines Fahrerlaubnisinhabers ist gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 46 Abs. 3 FeV zulässig, wenn der Betroffene sich weigert, sich untersuchen zu lassen oder das geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Denn wer seine Mitwirkung an der Aufklärung von Eignungsmängeln verweigert, lässt die von einem Kraftfahrzeugführer zu fordernde Einsicht vermissen, dass die Sicherheit des Straßenverkehrs seinen eigenen Belangen vorgeht. Dabei setzt der Schluss von der verweigerten Beibringung eines Gutachtens auf die Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen voraus, dass die Anordnung der Untersuchung formell und materiell rechtmäßig erfolgte, sie insbesondere verhältnismäßig war. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, weil der Anordnung der Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin vom 29. Oktober 2019, bis zum 31. Januar 2020 ein medizinisch-psychologisches Gutachten einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung vorzulegen, die rechtliche Grundlage fehlte (aa. und bb.). Selbst wenn man eine einschlägige Rechtsgrundlage annehmen würde, wäre die Anordnung gleichfalls rechtswidrig (cc.).
aa.
Die Antragsgegnerin konnte die Anordnung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nicht auf § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG stützen.
Da sich die Antragstellerin nach erneuter Erteilung ihrer Fahrerlaubnis nach vorherigem Verzicht gemäß § 2a Abs. 2a StVG im Zeitpunkt der Entziehung ihrer Fahrerlaubnis noch in der Probezeit befand, sind für die Entziehung und Neuerteilung ihrer Fahrerlaubnis die Vorschriften des § 2a StVG zu beachten. Nach § 2a Abs. 5 Satz 4 StVG sind auf eine mit der Erteilung einer Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung gemäß § 2a Abs. 1 Satz 7 StVG beginnende neue Probezeit die Vorschriften des Absatzes 2 nicht anzuwenden. In diesem Fall kann die zuständige Behörde nach § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung anzuordnen, sobald der Inhaber einer Fahrerlaubnis innerhalb der neuen Probezeit erneut eine schwerwiegende oder zwei weniger schwerwiegende Zuwiderhandlungen begangen hat. Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift, die mit der Formulierung „in diesem Fall“ auf die Regelung in Satz 4 Bezug nimmt, ist die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung – MPU – auf Grundlage dieser Vorschrift nur dann möglich, wenn die Fahrerlaubnis zuvor entzogen worden ist. Da die Klägerin vor der Neuerteilung der Fahrerlaubnis am 18. Februar 2019 am 15. Februar 2017 auf ihre Fahrerlaubnis verzichtet hatte, konnte die Antragsgegnerin die Anordnung einer MPU nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht auf § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG stützen. Eine analoge Anwendung der Vorschrift in Fällen, in denen der Inhaber der Fahrerlaubnis auf diese verzichtet hat, scheidet aus (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 2. Mai 2011 – 6 L 584/11 –, NJW 2011, 2601; Dauer, in: Hentschel/Dauer/König, Straßenverkehrsrecht, § 2a StVG Rn. 53; a.A. VGH Kassel, Beschluss vom 18. Dezember 2008 – 2 B 2277/08 –, NJW 2009, 2231; Trésoret, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Auflage 2016, § 2a StVG Rn. 300 ff.; einschränkend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. Januar 2017, juris). Denn die Voraussetzungen einer Analogie liegen nicht vor.
Für die analoge Anwendung einer Vorschrift ist sowohl eine planwidrige Regelungslücke als auch eine vergleichbare Interessenlage notwendig. Beide Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Es fehlt bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Die Kammer schließt sich der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf in dessen Beschluss vom 2. Mai 2011 (a.a.O.) an, wonach gegen eine planwidrige Regelungslücke bereits die Tatsache spricht, dass der Gesetzgeber nicht nur an verschiedenen Stellen des § 2a StVG, sondern insbesondere auch in dem hier einschlägigen Absatz 5 eindeutig zwischen dem Entzug der Fahrerlaubnis und dem Verzicht auf diese unterscheidet. So setzt der Gesetzgeber in § 2a Abs. 1 Satz 6 und Abs. 5 Satz 2 StVG wie auch in § 2a Abs. 2a StVG den Entzug der Fahrerlaubnis mit dem Verzicht auf die Fahrerlaubnis gleich. Ein gesetzgeberisches Versehen in Bezug auf die fehlende Gleichstellung in Absatz 5 Satz 5 StVG ist vor diesen Hintergrund fernliegend (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O.). Ein solches offensichtliches Versehen ergibt sich auch nicht aus dem Gesamtzusammenhang der Gesetzesbegründung (so aber VGH Kassel, a.a.O.). In der Gesetzesbegründung zum Änderungsgesetz vom 24. April 1998 stellt der Gesetzgeber hinsichtlich der Änderungen in Absatz 5 offenkundig in Bezug auf die beabsichtigte Gleichstellung eines Verzichtes auf die Fahrerlaubnis und deren Entziehung auf die Teilnahme an einem Aufbauseminar als Voraussetzung für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis ab (BT-Drs. 13/6914, S. 67). Auch der Hinweis des VGH Kassel (a.a.O.) auf die Gesetzesbegründung in dem Änderungsgesetz zur Neufassung des § 2a Abs. 1 StVG unterstützt nicht dessen Rechtsauffassung. Der Gesetzgeber spricht zwar von einer Umgehung der gesetzlichen Bestimmungen durch Verzicht auf die Fahrerlaubnis in Bezug auf die Dauer der Probezeit (BT-Drs. 13/6914, S. 66). Nur in diesem Zusammenhang und in dieser Reichweite soll klargestellt werden, „daß die Regelungen, die für den Fall der Entziehung getroffen worden sind, auch beim Verzicht Anwendung finden“ (BT-Drs. 13/6914, S. 66). Die Gesetzesbegründung verdeutlicht an dieser Stelle, dass dem Gesetzgeber durchaus das Problem der Umgehung von Vorschriften, die alleine auf die Entziehung der Fahrerlaubnis abstellen und nicht auch den Verzicht auf diese mitumfassen, bereits im Jahr 1998 bewusst war. Trotzdem hat er nur in bestimmten Bereichen des § 2a StVG beide Verlusttatbestände gleichgestellt. Der Gesetzgeber hatte mittlerweile über 20 Jahre Gelegenheit, ein etwaiges Versehen zu korrigieren. Spätestens mit den Entscheidungen des VGH Kassel und des VG Düsseldorf vor ca. zehn Jahren musste ihm bewusst geworden sein, dass auch bei der Anwendung des § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG die Möglichkeit einer Umgehung gesetzlicher Vorschriften durch einen Verzicht auf die Fahrerlaubnis besteht. Trotzdem ist er über diesen langen Zeitraum nicht tätig geworden. Das Schweigen des Gesetzgebers ist ein deutliches Indiz gegen ein gesetzgeberisches Versehen.
Auch eine vergleichbare Interessenlage sieht die Kammer nicht. Sie scheidet schon deshalb aus, weil der Verzicht auf die Fahrerlaubnis aus ganz unterschiedlichen Motiven erfolgen kann, die Entziehung hingegen auf der festgestellten Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen basiert (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O.). Dies verkennt die Gegenauffassung, wenn sie dem auf seine Fahrerlaubnis verzichtenden Fahrerlaubnisinhaber generell unterstellt, er beabsichtige mit seinem Verzicht die Umgehung einer Entziehung (so Trésoret, a.a.O., Rn. 301.1). Dass eine solche Annahme in der Praxis und auch im hier vorliegenden Fall nicht gänzlich von der Hand zu weisen ist, rechtfertigt keine Verallgemeinerung. Kann aber gerade nicht davon ausgegangen werden, dass der auf seine Fahrerlaubnis verzichtende Fahrerlaubnisinhaber stets durch den Verzicht einer Entziehung seiner Fahrerlaubnis zuvorkommen möchte, obliegt es dem Gesetzgeber und nicht den Gerichten zu entscheiden, ob im Rahmen einer Pauschalierung eine Gleichstellung von Entziehung der Fahrerlaubnis und Verzicht auf diese bei erneuten Zuwiderhandlungen nach Neuerteilung der Fahrerlaubnis vorgenommen werden soll.
Eine Gleichbehandlung der gesetzlich nicht vorgesehenen Gleichstellung von Verzicht auf die Fahrerlaubnis und deren Entzug verstößt auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Hierzu führt das Verwaltungsgericht Düsseldorf überzeugend aus, die Anordnung, sich einer medizinisch-psychologischen Untersuchung zu unterziehen, greife erheblich in die Grundrechte des Fahrerlaubnisinhabers bzw. -bewerbers ein und sei erst dann zulässig, wenn die gesetzlich vorgesehenen milderen Mittel, hier die gestuften Maßnahmen des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG, durchlaufen worden seien. Erst wenn diese Maßnahmen – welche eine pädagogische Einwirkung auf den Fahranfänger bezweckten – fruchtlos geblieben seien, komme als letztes Mittel die Entziehung der Fahrerlaubnis in Betracht. § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG sehe eine medizinisch-psychologische Untersuchung dagegen schon bei Verstößen vor, die vergleichsweise geringfügig sein könnten (vgl. Anlage 12 zur FeV), wenn sie an den Voraussetzungen der allgemein für die MPU geltenden §§ 11 ff. FeV gemessen würden. Trotzdem sei in diesen Fällen, so das Verwaltungsgericht, ein solcher Grundrechtseingriff unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gerechtfertigt, weil sich das Gesetz in § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG auf solche Fälle beschränke, in denen die (milderen) Maßnahmen des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG bereits einmal vollständig durchlaufen worden seien, ihre erneute Anwendung also voraussichtlich keinen Erfolg haben werde.
Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer an. Die Anordnung einer MPU ist in der Regel erst dann verhältnismäßig, wenn der Fahrerlaubnisinhaber die gestuften Maßnahmen des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG durchlaufen hat. Es gibt aber gerade keinen allgemeinen Erfahrungssatz, dass im Falle des Verzichtes auf die Fahrerlaubnis dessen Inhaber bereits die genannten Maßnahmen durchlaufen hat (so aber OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., juris Rn. 11; hierzu auch kritisch Trésoret, a.a.O., Rn. 301.1).
Die Kammer verkennt nicht, dass die derzeitige Rechtslage Spielraum für Missbrauch lässt. Nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung obliegt es aber alleine dem Gesetzgeber und nicht den Gerichten, die entsprechenden Regelungen zu ändern bzw. deren Anwendungsbereich zu erweitern. Der Richter hat das geltende Recht so anzuwenden, wie es Gesetz geworden ist, mag eine hiervon abweichende Regelung noch so sinnvoll und wünschenswert sein (BVerwG, Urteil vom 27. März 2008 – 2 C 30.06 –, NVwZ-RR 2008, 714, 716, Rn. 29).
bb.
Die Antragsgegnerin konnte die MPU-Anordnung auch nicht alternativ auf § 2a Abs. 4 Satz 1 StVG stützen (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., juris, Rn. 16 f.; BayVGH, Beschluss vom 14. Februar 2006 – 11 CS 05.1504 –, juris, Rn. 30 ff.). Zwar sind nach dieser Vorschrift die allgemeinen Regelungen nach § 3 StVG, § 46 FeV parallel zu § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG anwendbar und sie lässt die Anordnung einer MPU ausdrücklich auch dann zu, wenn aufgrund von Zuwiderhandlungen in der Probezeit Eignungszweifel vorliegen. Notwendig hierfür sind jedoch besonders schwerwiegende Zweifel an der Fahreignung des Fahranfängers (vgl. Trésoret, a.a.O., Rn. 264). Die Behörde muss in diesen Fällen ausdrücklich die MPU-Anordnung auf diese schwerwiegenden Zweifel stützen und damit dem Betroffenen deutlich machen, aus welchen Gründen auf die Anwendung der milderen Mittel des § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG verzichtet wird (vgl. VG Augsburg, Urteil vom 18. September 2015 – Au 7 K 15.637 –, juris, Rn. 34 ff.; Trésoret, a.a.O., Rn. 272.1).
Die Kammer kann im vorliegenden Fall offen lassen, ob die Verkehrsverstöße der Antragstellerin besonders schwerwiegende Zweifel an ihrer Fahreignung begründen. Jedenfalls finden sich in der Begründung der MPU-Anordnung vom 29. Oktober 2019 keinerlei Ausführungen, aus welchen Gründen auf die Durchführung der Maßnahmen nach § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG verzichtet werden soll. Vielmehr stützt die Antragsgegnerin diese alleinig auf § 2a Abs. 5 Nr. 2 StVG, welcher schon dem Grunde nach keine Grundlage für eine solche Anordnung bildet. Hierbei handelte es sich wohl um ein Schreibversehen, welches (erst) mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2020 korrigiert worden ist. In diesem Schreiben und in der Anhörung zur Entziehung der Fahrerlaubnis sowie in der hier streitgegenständlichen Entziehungsverfügung hat die Antragsgegnerin ausgeführt, die MPU-Anordnung könne auf § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG gestützt werden; auf eine Anordnung nach § 2a Abs. 4 Satz 1 StVG geht die Antragsgegnerin nicht ein.
cc.
Selbst wenn man die MPU-Anordnung auf § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG stützen würde, wäre sie rechtswidrig, sodass die Entziehung der Fahrerlaubnis der Antragstellerin nach § 11 Abs. 8 FeV nicht in Frage kommt.
Ein Entzug der Fahrerlaubnis nach § 11 Abs. 8 FeV kommt – wie bereits ausgeführt – nur dann in Betracht, wenn in der Beibringungsanordnung die formellen Kriterien des § 11 Abs. 6 FeV beachtet werden. Nach § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV ist die Behörde verpflichtet, dem Betroffenen die Gründe für die Zweifel an seiner Eignung darzulegen. Dies umfasst nicht nur Ausführungen zu den konkreten Ereignissen, welche Zweifel an der Fahreignung begründen, sondern die Behörde muss auch die konkrete Rechtsgrundlage nennen, nach welcher sie bei Vorliegen dieser Eignungszweifel zur Anordnung des Gutachtens berechtigt ist (vgl. BayVGH, Beschluss vom 5. Juli 2017 – 11 CS 17.1066 –, juris, Rn. 13). Denn der Betroffene muss – da er eine Beibringungsanordnung nicht anfechten kann –unmittelbar aus der Begründung dieser Anordnung deren Rechtmäßigkeit beurteilen können (vgl. VGH BW, Urteil vom 27. Juli 2016 – 10 S 77/15 –, juris, Rn. 50.). Folglich beurteilt sich die Rechtmäßigkeit der Beibringungsanordnung grundsätzlich nach dem Zeitpunkt ihres Erlasses (vgl. VGH BW, Urteil vom 27. Juli 2016, a.a.O.).
Diesen Anforderungen wird die Beibringungsanordnung vom 29. Oktober 2019 nicht gerecht, da sie – wie bereits ausgeführt – auf § 2a Abs. 5 Nr. 2 StVG und damit auf keine taugliche Rechtsgrundlage gestützt wird. Zwar ist eine Heilung einer fehlerhaften Gutachtensanordnung unter bestimmten Umständen möglich (vgl. Siegmund, in: Freymann/Wellner, a.a.O., § 11 FeV Rn. 100 f.). Eine solche Heilung im Entziehungs- oder Widerspruchsbescheid scheidet hingegen aus (VGH BW, Urteil vom 27. Juli 2016 – 10 S 77/15 –, juris, Rn. 50), wie auch eine Heilung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (vgl. VGH BW, Urteil vom 23 Februar 2010 – 10 S 221/09 –, juris, Rn. 41 = ZfSch 2010, 356). Sie kommt nur dann in Betracht, wenn sie keine Nachteile für den Betroffenen bewirkt (vgl. Siegmund, a.a.O., Rn. 100), was nach Ablauf der Beibringungsfrist ausscheidet (vgl. VGH BW, Urteil vom 3. September 2015 – 10 S 778/14 –, juris, Rn. 39). Raum für eine Heilung bleibt demnach nur, wenn sie in einem Zeitraum erfolgt, in dem noch keine Beibringungsfrist festgesetzt worden ist (vgl. VGH BW, Urteil vom 3. September 2015 – 10 S 778/14 –, juris, Rn. 39; Siegmund, a.a.O., Rn. 100) oder aber die Heilung zwar innerhalb der Beibringungsfrist erfolgt, dem Betroffenen jedoch nach der Heilung noch eine angemessene Frist zur Beibringung des Gutachtens zur Verfügung steht. Letzteres kann entweder dann der Fall sein, wenn die ursprüngliche Frist großzügig bemessen worden ist bzw. die Heilung zeitnah nach der Beibringungsanordnung stattfindet oder aber bei einer späteren Heilung die Frist zur Vorlage des Gutachtens durch die Behörde angemessen verlängert wird.
Ausgehend hiervon scheidet eine Heilung der fehlerhaften Gutachtensanordnung aus. Eine solche kommt frühestens durch das Schreiben der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2020 in Betracht, in dem die „zutreffende“ Rechtsgrundlage für die MPU-Anordnung genannt wird. Danach verblieben der Antragstellerin noch zwei Tage zur Beibringung des angeforderten Gutachtens, sodass die noch verbliebene und von der Antragsgegnerin auch nicht mehr verlängerte Frist offensichtlich nicht mehr angemessen i.S.v. § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV war.
4.
Wird die aufschiebende Wirkung der Entziehungsverfügung wiederhergestellt, entfällt die Pflicht zur Ablieferung des Führerscheins, so dass die Ablieferungsanordnung des Führerscheins nach § 47 Abs. 1 Satz 1 FeV offensichtlich rechtswidrig ist. Auch die akzessorische Regelung der Androhung der zwangsweisen Einziehung stellt sich damit als offensichtlich rechtswidrig dar.
5.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Da die Antragstellerin nur mit einem Betrag in Höhe von 38,16 € und damit zu einem geringen Teil unterlegen ist, werden der Antragsgegnerin die gesamten Kosten des Verfahrens auferlegt.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Absätze 1 und 3, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG in Anlehnung an die Empfehlungen in den Nrn. 1.5 und 46.3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169).
III.
Der Antragstellerin war Prozesskostenhilfe zu bewilligen, da die Voraussetzungen der §§ 114 ff. der Zivilprozessordnung i.V.m § 166 VwGO vorliegen. Sie kann nach ihren persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen die Kosten der Prozessführung nicht aufbringen und die beabsichtigte Rechtsverfolgung bietet, wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, hinreichende Aussicht auf Erfolg, ohne mutwillig zu sein.
