MPU-Anordnung bei erheblichem Geschwindigkeitsverstoß rechtmäßig?

VG Cottbus, Az.: 1 L 496/19, Beschluss vom 21.10.2019

1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 25. September 2019 gegen Ziffer 1. und Ziffer 2. der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. September 2019 wird wiederhergestellt.

Dem Antragsgegner wird aufgegeben, den Führerschein des Antragstellers unverzüglich an diesen herauszugeben.

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Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500,00 € festgesetzt.

Gründe

I. Der sinngemäße Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Regelungen in Ziffer 1. und 2. der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. September 2019 nach § 80 Abs. 5 S. 1 2. Alt. i. V. m. Abs. 2 S. 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig und begründet; auch ist dem Antrag auf Aufhebung der Vollziehung zu entsprechen, § 80 Abs. 5 S. 3 VwGO.

Zwar genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Fahrerlaubnisentziehung und der Verpflichtung zur Abgabe des Führerscheins den lediglich formellen Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO, die Interessenabwägung des Gerichts nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO muss jedoch zu Lasten des Antragsgegners ausfallen. Ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes fehlt regelmäßig, wenn sich dieser bereits im Rahmen einer summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist. So liegt es hier.

Die Entziehung der Fahrerlaubnis des Antragstellers – und dem folgend die auf § 3 Abs. 2 S. 3 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) i. V. m. § 47 Abs. 1 S. 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV) vom 13. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1980) gestützte Anordnung zur Abgabe des Führerscheins – findet in § 3 Abs. 1 S. 1 StVG i. V. m. § 46 Abs. 1 S. 1 FeV keine Rechtsgrundlage, weil die Voraussetzungen des § 11 Abs. 8 S. 1 FeV entgegen der Annahme des Antragsgegners nicht vorliegen. Nach dieser Bestimmung darf die Behörde im Fahrerlaubnisentziehungsverfahren bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung des Fahrerlaubnisinhabers schließen, wenn dieser die Untersuchung verweigert oder das von ihm geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Dieser Schluss auf die Ungeeignetheit des Fahrerlaubnisinhabers setzt allerdings eine formell und materiell rechtmäßige Anordnung der Untersuchung voraus (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 09. Juni 2005 – BVerwG 3 C 25.04 –, juris Rn. 19 m. w. N.), an der es hier fehlt.

Die Aufforderung des Amtes für Straßenverkehr und Ordnung des Antragsgegners vom 14. Mai 2019, ein medizinisch-psychologisches Gutachtens vorzulegen, war in dem insoweit maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 18. Januar 2011 – OVG 1 S 233.10 –, juris Rn. 5) aus materiellen, aber auch formellen Gründen rechtswidrig.

Der Antragsgegner stützt die Anordnung auf § 46Abs. 3 i. V. m. § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 FeV. Der letztgenannten Bestimmung nach k a n n die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Gutachterstelle für Fahreignung (medizinisch-psychologisches Gutachten) zur Klärung von Eignungszweifeln für die Zwecke nach § 11 Abs. 1 und 2 FeV angeordnet werden bei einem erheblichen Verstoß oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften.

Von einem in diesen Sinne „erheblichen“ Verstoß mag mit Blick auf die Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit außerhalb geschlossener Ortschaften um 48 km/h durch den Antragsteller am 29. Mai 2018 auszugehen sein und auch „wiederholte“ Verstöße des Antragstellers gegen verkehrsrechtliche Vorschriften sind der Übersicht über die Eintragungen im Fahreignungsregister nach offensichtlich. Hiermit hat es jedoch nicht sein Bewenden. Vielmehr ist zu beachten, dass dem Schutz vor Gefahren, die sich aus einer Häufung von Verstößen gegen Verkehrsvorschriften ergeben, regelmäßig durch das Fahreignungs-Bewertungssystem nach § 4 StVG Rechnung getragen wird. Durch Schaffung dieses mit abgestuften Hilfestellungen für den Fahrerlaubnisinhaber verbundenen Systems hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass mit Punkten zu bewertende Verkehrsverstöße grundsätzlich noch keine Eignungsüberprüfung rechtfertigen und dass die Fahrerlaubnis zunächst auch Fahrerlaubnisinhabern mit einem nicht unerheblichen „Sünden-Register“ verbleiben soll.

Von diesem Grundsatz kann nur im Ausnahmefall abgewichen werden, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer Maßnahmen auf Grund anderer Vorschriften, insbesondere der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG, ergibt, § 4 Abs. 1 S. 3 StVG. Hierdurch ist im öffentlichen Interesse sichergestellt, dass ungeeignete Kraftfahrer schon vor Erreichen der Punkte-Grenze für die Entziehung der Fahrerlaubnis im Verkehrszentralregister von der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr ausgeschlossen oder sich aufdrängende Eignungszweifel sofort durch weitere Maßnahmen geklärt werden können.

In keinem Fall darf es jedoch zu einer Umgehung oder Aushöhlung des Fahreignungs-Bewertungssystems mit seinem abgestuften Angebot an Hilfestellungen und Warnungen vor einer Entziehung der Fahrerlaubnis kommen. Allein der Umstand wiederholter Verstöße gegen verkehrsrechtliche Vorschriften rechtfertigt für sich genommen daher noch keine Abweichung; erforderlich sind vielmehr Sachverhalte, die den Schluss zulassen, dass der Fahrerlaubnisinhaber auch dann nicht zu einem die Verkehrsordnung respektierenden Verhalten zurückfinden würde, wenn er die präventiven Maßnahmen des Fahreignung-Bewertungssystems durchlaufen hat; diese besonderen Umstände müssen sich aus Art und/oder Häufigkeit der Verkehrsverstöße ergeben und sie müssen in spezifischer Weise Bedeutung für die Eignung zur Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr haben (zum Vorstehenden ausf. Dauer in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, § 4 StVG Rn. 33 m.w.N.).

So kann etwa eine auf § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 StVG gestützte Anordnung bei geringfügigen Verkehrsordnungswidrigkeiten – insbesondere bei den im Punktesystem ohnehin nicht berücksichtigten Verstöße gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs – gerechtfertigt sein, wenn sich aus deren Häufigkeit ergibt, dass der Inhaber der Fahrerlaubnis die Rechtsordnung nicht anerkennt und offensichtlich nicht willens ist, auch bloße Ordnungsvorschriften, die im Interesse eines geordneten, leichten und ungefährdeten Verkehrs geschaffen worden sind, einzuhalten (vgl. etwa Beschl. d. Kammer v. 22. Oktober 2014 – VG 1 L 330/14 –, juris Rn. 8 ff. m. w. N. [57 Parkverstöße in 19 Monaten mit steigender Tendenz] und nachfolgend: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 09. Januar 2015 – OVG 1 S 103.14 –, n. v., Beschlussabdruck [BA] S. 3 ff.; vgl. dazu auch: OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 16. Oktober 2008 – OVG 1 M 10.08 –, juris Rn. 10). Anhaltspunkte für eine entsprechende Einstellung des Fahrerlaubnisinhabers können sich in eng begrenzten, besonders gelagerten Ausnahmefällen auch aus Verkehrsverstößen ergeben, die auf eine besondere Rücksichtslosigkeit oder Aggressivität des Fahrerlaubnisinhabers schließen lassen (Stieber in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl. 2016, § 4 StVG, Rn. 16), oder aber aus dem Umstand, dass der Fahrerlaubnisinhaber bereits alle Stufen des Fahreignung-Bewertungssystems durchlaufen und nach Neuerteilung der Fahrerlaubnis innerhalb kurzer Zeit und in rascher Folge erneut Zuwiderhandlungen begangen hat (vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen [OVG NW], Beschl. v. 29. Juni 2011 – 16 B 212/11 –, juris Rn. 2 [Durchlaufen des Punktesystems a. F. und fünf mit 8 Punkten zu bewertende Verkehrsverstöße innerhalb von sechs Monaten nach positiver „evident unrichtiger“ Begutachtung]; Dauer, a. a. O.), denn:

„… Es liegt auf der Hand, dass ein Fahrerlaubnisinhaber nach dem Durchlaufen der Maßnahmen des Punktsystems bis hin zur Entziehung der Fahrerlaubnis und daran sich anschließend dem Ablauf der Wartefrist für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis (§ 4 Abs. 10 Satz 1 und 2 StVG), der Vorlage eines positiven medizinisch-psychologischen Gutachtens (§ 4 Abs. 10 Satz 3 StVG) und schließlich der Neuerteilung der Fahrerlaubnis nicht ohne Weiteres genauso wie der weit überwiegende Teil der mit Punkten belasteten Fahrerlaubnisinhaber behandelt werden kann, auf die nicht bereits einmal das vollständige Instrumentarium des Punktsystems (§ 4 Abs. 3 Satz 1 StVG) angewendet worden ist. Zwar ist einem Kraftfahrer zuzugestehen, dass er auch im “zweiten Durchgang” des Punktsystems Verkehrsverstöße begehen kann, ohne unmittelbar den Verlust seiner Fahrerlaubnis befürchten zu müssen. Er darf nach der Neuerteilung der Fahrerlaubnis aber nicht gleichsam nahtlos da ansetzen, wo er bei ihrem Verlust aufgehört hat …“ (OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 07. Oktober 2013 – 16 A 2820/12 –, BA Rn. 23, zit. nach https://www.justiz.nrw.de – Hervorhebung durch die Kammer).

Hiervon ausgehend kann das Gericht im Ergebnis offen lassen, ob der Antragsgegner den Antragsteller auf der Grundlage des § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 FeV – nach sachgerechter Ermessenausübung und Abwägung aller für und gegen diese Maßnahme sprechenden Umstände, insbesondere der mehrfachen bestandskräftigen Entziehung der Fahrerlaubnis, der mehrfachen Verkehrsverstöße nach Neuerteilung der Fahrerlaubnis im Oktober 2011 und des gravierenden Verkehrsverstoßes vom 29. Mai 2018 – zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens auffordern durfte.

Hierauf kommt es schon deshalb nicht an, weil die Fahrerlaubnisbehörde im Rahmen des § 11 Abs. 3 S. 1 FeV Ermessen auszuüben hatte (vgl. BVerwG, Urt. v. 17. November 2016 – BVerwG 3 C 20.15 –, juris Rn. 35) und weil jedenfalls die Aufforderung vom 14. Mai 2019 den Anforderungen an eine fehlerfreie Ermessensausübung nicht gerecht wird, § 114 S. 1 VwGO.

Die Aufforderung erweist sich schon deshalb als ermessensfehlerhaft, weil die maßgebliche Erwägung, der Antragsteller habe „bereits mehrfach das Fahreignungs-Bewertungssystem durchlaufen“, nicht den Tatsachen entspricht. Zwar ist richtig, dass der Antragsteller mehrfach nach dem Punktesystem alter und neuer Fassung, so am 24. März 2014, 18. April 2017 und 20. September 2018, „verwarnt“ wurde. Allein diese Verwarnungen stützen aber nicht den Schluss, der Antragsteller habe das Fahreignung-Bewertungssystem (vollständig) „durchlaufen“, und auch die – vermutliche – Annahme des Antragsgegners, die Entziehung der Fahrerlaubnis im Januar 2007 und Februar 2010 habe auf § 4 StVG beruht, ist fehlerhaft. Vielmehr hatte das seinerzeit zuständige Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten B … dem Antragsteller die Fahrerlaubnis mit Bescheiden vom 08. Januar 2007 und 19. Februar 2010 (ebenfalls) ausdrücklich außerhalb des Punktesystems auf der Grundlage des § 3 Abs. 1 StVG, zuletzt nach Vorlage des geforderten (und negativen) Gutachtens, entzogen. Es kann daher nicht die Rede davon sein, dass der Antragsteller das Fahreignungs-Bewertungssystem bereits „mehrfach durchlaufen“ habe.

Darüber hinaus ist das Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden, weil – wie der Antragsteller zutreffend vorträgt – die Geschwindigkeitsübertretung vom 22. Oktober 2013 im Zeitpunkt der Gutachtenaufforderung am 14. Mai 2019 nach § 65 Abs. 3 Nr. 2 S. 1 StVG n. F. i. V. m. § 29 Abs. 1 S. 1 und S. 2 Nr. 1 und Abs. 4 Nr. 3 StVG in der bis zum 30. April 2014 geltenden Fassung (a. F.) nicht mehr verwertbar war und weil die Aufforderung auch ansonsten eine Abwägung der Gründe nicht enthält, die dafür und dagegen sprechen, von dem Fahreignungs-Bewertungssystem vorliegend nach § 4 StVG abzuweichen.

Darüber hinaus ist die Aufforderung zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens aber auch formell fehlerhaft. Nach § 11 Abs. 6 S. 2 FeV teilt die Behörde dem Betroffenen unter Darlegung der Gründe für die Zweifel an seiner Eignung und unter Angabe der für die Untersuchung in Betracht kommenden Stelle oder Stellen mit, dass er sich innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen hat; sie teilt ihm außerdem mit, dass er die zu übersendenden Unterlagen einsehen kann.

An die danach u. a. erforderliche Begründung sind hohe Anforderungen zu stellen, denn der Fahrerlaubnisinhaber trägt das Risiko, die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Aufforderung zur Vorlage des Gutachtens – die als reine Verfahrenshandlung nicht isoliert anfechtbar ist, § 44 a VwGO (ausf. Haus in: Haus/Zwerger, Das verkehrsrechtliche Mandat, Bd. 3, 2. Aufl. 2012, § 17 Rn. 21 ff. m. w. N.), die mit einem erheblichen Eingriff in das von Art. 2Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht des Fahrerlaubnisinhabers verbunden ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24. Juni 1993 – 1 BvR 689/92 – juris Rn. 50 ff.) und die für ihn gravierende (Rechts-)Folgen haben kann – richtig eingeschätzt zu haben. Sofern die Fahrerlaubnisbehörde von dem Fahreignungs-Bewertungssystem abweichen will, muss sie plausibel darlegen, warum sich der Fahrerlaubnisinhaber von allen anderen „Punktetätern“ negativ abhebt und weshalb es daher abweichend von der grundsätzlichen Linie in dem gegebenen Einzelfall im öffentlichen Interesse nicht verantwortet werden kann, weitere Delikte abzuwarten (vgl. etwa OVG NW, Beschl. v. 10. Dezember 2010 – 16 B 1392/10 –, juris Rn. 15; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 27. Mai 2009 – 10 B 10387/09 –, juris Rn. 15; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 21. November 2006 – 12 ME 354/06 –, juris Rn. 5).

Diesen Anforderungen genügt die Aufforderung vom 14. Mai 2019 ersichtlich ebenfalls nicht. Ihre Begründung besteht im Wesentlichen aus einer Aufzählung von Eintragungen im Fahreignungsregister, dem (unzutreffenden) Hinweis darauf, dass der Antragsteller das Fahreignungs-Bewertungssystem „mehrfach durchlaufen“ habe und der Schlussfolgerung, dass „die vorgenannten Tatsachen” geeignet seien, begründete Zweifel an der Kraftfahreignung des Antragstellers hervorzurufen. Diese lediglich pauschale Begründung lässt nicht hinreichend erkennen, warum der Antragsteller entgegen der üblichen Verfahrensweise nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem zu einer Begutachtung aufgefordert wurde (vgl. auch insoweit OVG NW, Beschl. v. 10. Dezember 2010 – 16 B 1392/10 –, juris Rn. 19 – 20).

Die Verpflichtung des Antragsgegners, dem Antragsteller den Führerschein (vorläufig) wieder auszuhändigen, ergibt sich aus § 80 Abs. 5 S. 3 VwGO.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 53Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Nach Ziffer 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen (abgdr. u. a. bei Kopp/Schenke: VwGO, 24. Aufl. 2018, Anh. § 164 Rn. 14) ist für die Entziehung der Fahrerlaubnis der Klasse B (unter Einschluss der anderen Klassen, § 6 Abs. 3 FeV) der Auffangwert des § 52 Abs. 2 GKG in Höhe von 5.000,00 € anzusetzen. Dieser Streitwert ist für das Eilverfahren zu halbieren.