VG Braunschweig – Az.: 6 B 256/19 – Beschluss vom 28.01.2020
Gründe
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 24. September 2019 verfügte Fahrerlaubnisentziehung wiederherzustellen, ist nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, aber nicht begründet. Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung des Fahrerlaubnisentzuges rechtmäßig angeordnet.
1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell ordnungsgemäß erfolgt. Die Antragsgegnerin hat in ausreichender Weise schriftlich begründet, warum sie das besondere Interesse an dem Sofortvollzug als gegeben erachtet (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Sie hat im Hinblick auf die vom Antragsteller wiederholt begangenen Verkehrsverstöße im Wesentlichen ausgeführt, ständige und fortwährende Verstöße gegen bestehende Regeln gefährdeten in nicht hinnehmbarer Weise das Leben und die Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer; um diese Gefahren zu minimieren, seien Verkehrsteilnehmer, die ein solches Verhalten an den Tag legten, vom öffentlichen Straßenverkehr auszuschließen. Die angeführten Gründe lassen in nachvollziehbarer Weise die konkreten Erwägungen erkennen, die die Antragsgegnerin dazu veranlasst haben, von der Anordnungsmöglichkeit Gebrauch zu machen. Weitergehende Ausführungen sind nach § 80 Abs. 3 VwGO, der eine formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung regelt, nicht erforderlich. Insbesondere ist insoweit unerheblich, ob bereits die von der Antragsgegnerin getroffene Entscheidung über den Sofortvollzug auf einer inhaltlich tragfähigen, materiell ausreichenden Abwägung beruht (vgl. Nds. OVG, B. v. 16.07.2019 – 12 ME 88/19 -; VGH Baden-Württemberg, B. v. 20.09.2011 – 10 S 625/11 -, juris Rn. 4 ff.; VG Braunschweig, B. v. 25.09.2008 – 6 B 142/08 -; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., Rn. 1463, 745 ff.). Unabhängig davon lässt der bloße Zeitablauf, insbesondere die vom Antragsteller geltend gemachte Verfahrensdauer bis zur Entziehung der Fahrerlaubnis, das öffentliche Interesse an der Anordnung sofortiger Vollziehung nicht entfallen (vgl. Nds. OVG, a.a.O.). Die Vorschriften über die verwaltungsbehördliche Entziehung der Fahrerlaubnis dienen der Gefahrenabwehr; maßgeblich für die (materiell-rechtlich vorzunehmende) Interessenabwägung ist daher, ob von dem betroffenen Fahrerlaubnisinhaber trotz des Zeitablaufs weiterhin Gefahren für die anderen Verkehrsteilnehmer ausgehen.
Auch im Übrigen ist die Begründung der Vollzugsanordnung nicht zu beanstanden. Dass die von der Antragsgegnerin angeführten Erwägungen nicht allein auf den Einzelfall des Antragstellers, sondern auch auf andere Fälle zutreffen, liegt daran, dass die Interessenlage in Fahrerlaubnisverfahren typischerweise in einer Vielzahl von Fällen gleich gelagert ist, und macht die Anordnung des Sofortvollzuges nicht fehlerhaft (vgl. Nds. OVG, B. v. 01.08.2018 – 12 ME 86/18 – und Finkelnburg/Dombert/Külpmann a.a.O., Rn. 1463). Wegen der identischen Interessenlage hinsichtlich der Entziehung der Fahrerlaubnis und der Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung ist auch nicht zu beanstanden, dass die Begründung der Vollzugsanordnung im Ergebnis identisch ist mit den Gründen, die die Antragsgegnerin zur Entziehung der Fahrerlaubnis angeführt hat (vgl. Nds. OVG, B. v. 01.08.2018 und Finkelnburg/Dombert/Külpmann, jeweils a.a.O.).
Die Anordnung sofortiger Vollziehung leidet auch nicht an anderen formellen Mängeln. Solche Mängel hat der Antragsteller insbesondere nicht mit seinem Einwand aufgezeigt, die Antragsgegnerin habe ihm den Sofortvollzug nicht angekündigt, die Anordnung stelle für ihn eine Überraschungsentscheidung dar. Die Antragsgegnerin ist nicht verpflichtet gewesen, ihn vor der Anordnung sofortiger Vollziehung anzuhören (vgl. Nds. OVG, B. v. 18.01.2007 – 10 ME 44/07 -, juris Rn. 5 = NVwZ-RR 2007, 348; Schoch in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juli 2019, § 80 Rn. 257 f. m.w.N.). Ein rechtlich anerkannter Vertrauensschutz, von der Möglichkeit einer Sofortvollzugsanordnung der Behörde, die als verfahrensrechtliche Nebenentscheidung zum Verwaltungsakt anzusehen ist, verschont zu bleiben, besteht grundsätzlich nicht. Vielmehr muss der Betroffene mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts – vor allem bei der Entziehung der Fahrerlaubnis – rechnen (vgl. Nds. OVG, B. v. 18.01.2007, a.a.O.).
Die Anordnung ist auch keine nach dem Rechtsstaatsprinzip zu unterlassende Überraschungsentscheidung gewesen. Besteht wegen durchgreifender Zweifel an der Fahreignung – wie hier (s. unten, 2.) – Gefahr im Verzug, verlangen auch rechtsstaatliche Grundsätze keine Anhörung vor der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit (vgl. Schoch, a.a.O., Rn. 258). Unabhängig davon hat die Antragsgegnerin den Antragsteller vor der Entziehung der Fahrerlaubnis hierzu gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG mit Schreiben vom 14. August 2019 angehört. In einem solchen Fall muss der Betroffene erst recht mit der Möglichkeit einer Vollziehbarkeitsanordnung rechnen (vgl. Schoch, a.a.O., Rn. 258). Im Übrigen genügt es in aller Regel den rechtsstaatlichen Grundsätzen, dass der Betroffene seine Gründe gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit im gerichtlichen Eilverfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorbringen kann. Besondere Umstände, die für den vorliegenden Fall eine andere rechtliche Beurteilung rechtfertigen könnten, liegen nicht vor. Die Antragsgegnerin hat dem Antragsteller nach den vorliegenden Unterlagen zu keinem Zeitpunkt Anlass zu der Erwartung gegeben, sie werde ihm nach der Entziehung der Fahrerlaubnis die Fahrerlaubnis gleichwohl zunächst – für die Dauer eines Rechtsbehelfsverfahrens – belassen.
2. Auch aus materiell-rechtlichen Gründen besteht keine Veranlassung, die aufschiebende Wirkung der gegen den Entziehungsbescheid erhobenen Klage wiederherzustellen.
Die Anordnung sofortiger Vollziehung ist rechtmäßig, wenn das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Maßnahme die privaten Interessen des von der Vollziehungsanordnung Betroffenen überwiegt. Das ist der Fall, wenn schon bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage die Rechtmäßigkeit des Fahrerlaubnisentzuges eindeutig zu erkennen ist oder wenn sich die Zweifel an der Fahreignung des Betroffenen so weit verdichtet haben, dass die dringende Besorgnis besteht, der Betroffene werde andere Verkehrsteilnehmer bei einer weiteren Teilnahme am Straßenverkehr ernsthaft gefährden (vgl. Finkeln-burg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., Rn. 1464, 1465 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind erfüllt.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 Abs. 1 Satz 1 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich der Inhaber der Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen hat. Ein Kraftfahrzeugführer gilt auch dann als ungeeignet in diesem Sinne, wenn er sich weigert, eine ihm abverlangte Untersuchung durchführen zu lassen, oder er das von ihm geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt (§ 46 Abs. 3 FeV i. V. m. § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV). Die Regelung beruht auf der Überlegung, dass der Betroffene bei grundloser Weigerung seine Mitwirkungspflicht verletzt und deshalb davon auszugehen ist, er wolle Mängel verbergen, die seine Fahreignung ausschließen können (vgl. Bundesrats-Drucksache 443/98, S. 254; BVerwG, U. v. 13.11.1997 – 3 C 1/97 -, NZV 1998, 300 f.). Die Behörde darf die Fahrerlaubnis nach dieser Regelung daher nur entziehen, wenn ihre Anordnung zur Beibringung eines Eignungsgutachtens rechtmäßig gewesen ist und der Betroffene ohne ausreichenden Grund die Untersuchung verweigert bzw. das geforderte Gutachten nicht fristgerecht beigebracht hat (BVerwG, U. v. 13.11.1997, a. a. O.; VG Braunschweig, B. v. 27.01.2003 – 6 B 688/02 -; Dauer in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. Aufl., § 11 FeV Rn. 24 ff. m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
a) Die Antragsgegnerin hat die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens mit Schreiben vom 4. Juni 2019 rechtmäßig angeordnet.
aa) Der Gutachtenanordnung stand der grundsätzliche Vorrang des Fahreignungs-Bewertungssystems nach § 4 StVG nicht entgegen. Eine rechtswidrige Umgehung dieser Regelungen liegt nicht vor. Das Fahreignungs-Bewertungssystem hat keinen Exklusivcharakter in dem Sinne, dass mit Punkten bewertete und in das Fahreignungsregister einzutragende Verstöße gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften ausschließlich zu Maßnahmen nach § 4 Abs. 3 StVG führen dürfen und daher erst der betreffende Punktestand erreicht sein muss. Das folgt bereits aus § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG. Danach ist das Fahreignungs-Bewertungssystem nicht anzuwenden, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer die Fahreignung betreffender Maßnahmen nach den Vorschiften über die Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 StVG oder der FeV (einer aufgrund § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG erlassenen Verordnung) ergibt. Die Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG stellt klar, dass das Fahreignungs-Bewertungssystem ein zusätzliches Instrumentarium ist, um die Fahreignung von Fahrerlaubnisinhabern festzustellen (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs zum 4. Gesetz zur Änderung des StVG und anderer Gesetze, Bundestags-Drucksache 17/12636, S. 38). Sogenannte Mehrfachtäter sind also nur im Grundsatz nach dem Fahreignungs-Bewertungssystem zu behandeln. Grundsätzlich nimmt das Gesetz damit die fortgesetzte Verkehrsteilnahme auch solcher Fahrerlaubnisinhaber in Kauf, die in nicht unerheblichem Umfang gegen Verkehrsvorschriften verstoßen haben. Die Fahrerlaubnisbehörden haben aber Maßnahmen abweichend vom Fahreignungs-Bewertungssystem zu treffen, wenn dies notwendig ist, wenn also die Verkehrssicherheit und damit die Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer dies gebietet (vgl. VGH Baden-Württemberg, B. v. 05.05.2014 – 10 S 705/14 -, juris Rn. 7). Dafür muss ein besonderer Ausnahmefall vorliegen, die Behörde muss also über andere – zusätzliche – Erkenntnisse verfügen, die die Fahreignung infrage stellen (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs, a.a.O.). Die wiederholte Begehung von Verkehrsverstößen reicht für die Annahme eines solchen Ausnahmefalls regelmäßig – von den gesetzlich z.B. in § 13 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b FeV geregelten Fällen abgesehen – nicht aus; dafür gelten die Vorschriften über das Fahreignungs-Bewertungssystem (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs, a.a.O. sowie Dauer, a.a.O., § 4 StVG Rn. 33). Ein Ausnahmefall liegt dagegen beispielsweise vor, wenn die beharrliche und häufige Begehung von Verkehrszuwiderhandlungen auf Fahreignungsmängel oder zumindest Eignungsbedenken in charakterlicher Hinsicht schließen lässt (VGH Baden-Württemberg, B. v. 05.05.2014, a.a.O., Rn. 7; Dauer, a.a.O., § 4 StVG Rn. 36 m.w.N.). Ist ein besonderer Ausnahmefall gegeben, darf die Behörde abweichend vom Fahreignungs-Bewertungssystem diejenigen Maßnahmen gegen den Fahrerlaubnisinhaber treffen, zu denen sie nach den allgemeinen fahrerlaubnisrechtlichen Vorschriften berechtigt ist; dies kann statt der Entziehung der Fahrerlaubnis zunächst auch die bloße Anordnung eines Eignungsgutachtens sein. Die Fahrerlaubnisbehörde muss allerdings in diesen Fällen in formeller Hinsicht gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV unter Auswertung der konkreten Umstände näher begründen, warum sie in dem konkreten Einzelfall, der sich erheblich vom Normalfall sonstiger Verkehrsteilnehmer mit entsprechendem Punktestand abheben muss, aufgrund einer Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Kraftfahrers oder wegen der Art, der Häufigkeit oder des konkreten Hergangs der Verkehrsverstöße Eignungsbedenken hat, die sofortige weitergehende Maßnahmen wie die Entziehung der Fahrerlaubnis oder die Anordnung eines Eignungsgutachtens gebieten, ohne dass die in § 4 StVG vorgesehenen Maßnahmestufen gegen den Betroffenen vollständig angewendet werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, B. v. 05.05.2014, a.a.O., Rn. 7; Dauer, a.a.O., § 11 FeV Rn. 43).
Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ausnahmefall vor, der die Fahrerlaubnisbehörde verpflichtet hat, vom Fahreignungs-Bewertungssystem abzuweichen. Die Gründe dafür hat die Antragsgegnerin in der Gutachtenanordnung auch – noch – hinreichend dargelegt.
(1) Die Antragsgegnerin ist zu Recht vom Fahreignungs-Bewertungssystem abgewichen, indem sie eine medizinisch-psychologische Begutachtung des Antragstellers angeordnet hat. Im konkreten Fall ist dies im Interesse der Verkehrssicherheit und damit der Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer geboten gewesen.
Für den Antragsteller hat zuletzt der D. nach der Anordnung der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2015 ein medizinisch-psychologisches Gutachten zu der Frage erstellt, ob zu erwarten ist, dass der Antragsteller auch zukünftig gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen verstoßen wird. Die Begutachtungsstelle ist in dem vom 4. Juli 2015 datierenden Gutachten zu einer für den Antragsteller positiven Prognose gelangt: Zukünftige Verstöße des Antragstellers gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen seien nicht zu erwarten. Dies hat zur Wiedererteilung der Fahrerlaubnis durch die Antragsgegnerin geführt. Die positive Prognose der Gutachter ist allerdings durch das Verhalten des Antragstellers widerlegt worden. Er hat nach der im Juli 2015 erfolgten Wiedererteilung der Fahrerlaubnis erneut Verkehrsverstöße begangen, und zwar einen Rotlichtverstoß im Juni 2016, eine Geschwindigkeitsüberschreitung innerorts um 25 km/h im März 2017 und einen weiteren Geschwindigkeitsverstoß (um 28 km/h) im Januar 2019. Damit ist auch unter Berücksichtigung der verkehrswissenschaftlichen Erkenntnisse nicht mehr mit hinreichender Sicherheit gewährleistet, dass von dem Antragsteller keine Gefahren für die anderen Verkehrsteilnehmer ausgehen. Personen, die durch wiederholte oder erhebliche Verkehrsverstöße aufgefallen sind, stellen nach den vorliegenden Forschungsergebnissen eine besondere Gefahrenquelle dar (Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung, Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen Heft M 115, Stand: 31.12.2019, Begründung zu Nr. 3.17; entsprechend bereits die vorangegangene Fassung der Leitlinien). Denn den Verkehrsauffälligkeiten liegen Gewohnheiten, verfestigte Fehleinstellungen oder Leistungsmängel zugrunde; in der Regel ist von einer jahrelangen Lerngeschichte auszugehen. Entsprechend sind die zugrunde liegenden Verhaltensweisen besonders änderungsresistent (vgl. die Begutachtungsleitlinien, a.a.O.). Nach den verkehrswissenschaftlichen Vorgaben müssen daher eine Reihe von Kriterien erfüllt sein, damit bei diesem Personenkreis wieder von der Fahreignung ausgegangen werden kann (im Einzelnen dazu: Begutachtungsleitlinien, a.a.O., Nr. 3.17). Dass dies bei dem Antragsteller schon in dem für die rechtliche Beurteilung der Gutachtenanordnung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung der Fall gewesen ist, ist nicht ersichtlich. Durch die erneuten Verkehrszuwiderhandlungen ist eine neue Befundlage entstanden, die eine erneute fachliche Überprüfung dahin erforderlich macht, ob ein prognoserelevanter Rückfall in alte Verhaltensmuster vorliegt (vgl. dazu auch Wagner/Strohbeck-Kühner/Koehl in: Schubert/Huetten u.a., Kommentar zu den Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung, 3. Aufl., S. 365). Da die im Gutachten vom 4. Juli 2015 erstellte Prognose sich als unzutreffend erwiesen hat, kann der Antragsteller auch nicht erfolgreich geltend machen, das positive Ergebnis des Gutachtens habe weiterhin Bestand (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O., Rn. 8).
Inwieweit in diesem Zusammenhang eine weitere Geschwindigkeitsüberschreitung zu berücksichtigen ist, die der Antragsteller nach dem im gerichtlichen Verfahren erfolgten Vortrag der Antragsgegnerin im Februar 2019 begangen hat, kann das Gericht für das vorliegende Eilverfahren offenlassen.
Darüber hinaus ergeben sich bereits aus den einzelfallbezogenen Feststellungen im medizinisch-psychologischen Gutachten vom 4. Juli 2015 konkrete Hinweise darauf, dass der Antragsteller nach den erneuten Verkehrsverstößen nicht mehr zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet ist. In dem Gutachten heißt es (Bl. 15 f.):
„Sollte es Herrn A. aber trotz der beschriebenen Änderungsansätze nicht gelingen, weitere Regelverstöße im Straßenverkehr zu vermeiden, ist von einer tieferreichenden Verhaltensproblematik auszugehen, die ein umfangreiches und zeitlich nicht kurzfristig umzusetzendes Verhaltenstraining erforderlich macht.“
Weitere Regelverstöße hat der Antragsteller inzwischen begangen. Auf der Grundlage der gutachterlichen Feststellungen wird daher gegenwärtig von einer „tieferreichenden Verhaltensproblematik“ bei dem Antragsteller auszugehen sein. Dass er das von den Gutachtern für diesen Fall als notwendig angesehene Verhaltenstraining bereits durchgeführt hat, ist nicht ersichtlich. Die Ausführungen der Gutachter sind nachvollziehbar und entsprechen den fachwissenschaftlichen Erkenntnissen zur Fahreignung sogenannter Mehrfachtäter (s. dazu: Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung, a.a.O., Nr. 3.17).
Hinzu kommt im vorliegenden Fall – im Sinne einer selbstständig tragenden Begründung –, dass auch eine Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der zuletzt begangenen Verkehrsverstöße und der Vorgeschichte dieser Verstöße ein Abweichen vom Fahreignungs-Bewertungssystem notwendig macht. Allein im Zeitraum seit 2007 ist dem Antragsteller wiederholt wegen Verkehrszuwiderhandlungen die Fahrerlaubnis entzogen worden (im Mai 2007 durch das Amtsgericht A-Stadt und im April 2014 durch die Antragsgegnerin). Wiederholt hat die Antragsgegnerin in diesem Zeitraum – auch schon vor der Anordnung vom 8. Mai 2015 – eine medizinisch-psychologische Begutachtung angeordnet. Die Begutachtungen haben teilweise zur Neuerteilung geführt, in einem Fall hatte das Gutachten eine negative Prognose für den Antragsteller ergeben. Auch schon vor der letzten medizinisch-psychologischen Begutachtung hatte der Antragsteller immer wieder Verkehrsverstöße begangen. Insgesamt ist festzustellen, dass auch die wiederholten Fahrerlaubnisentziehungen und Anordnungen von Eignungsgutachten den Antragsteller nicht davon abgehalten haben, nach der letzten Wiedererteilung der Fahrerlaubnis erneut Verkehrsverstöße zu begehen. Dies rechtfertigt für den vorliegenden Fall die Annahme einer hartnäckigen und von den vorangegangenen negativen Erlebnissen unbeeindruckt gebliebenen Begehung von Verkehrszuwiderhandlungen (vgl. auch VG Berlin, U. v. 04.08.2017 – 4 K 499.16 -, juris Rn. 24, s. außerdem VGH Baden-Württemberg, B. v. 05.05.2015, a.a.O., Rn. 9). Die Fahrerlaubnisbehörde ist in einem solchen Fall gehalten, auch schon vor Erreichen der letzten Stufe des Fahreignungs-Bewertungssystems sofort wirksame Maßnahmen zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit nach den allgemeinen fahrerlaubnisrechtlichen Vorschriften zu treffen.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers verstößt es damit nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die Vorgeschichte der zuletzt begangenen Verkehrsverstöße zu seinen Lasten zu berücksichtigen. Personen, die durch wiederholte Verkehrsverstöße aufgefallen sind, stellen nach der Forschungslage eine besondere Gefahrenquelle für die anderen Verkehrsteilnehmer dar (s. oben). Inwieweit dies eine Eignungsprüfung oder sogar weitergehende Maßnahmen außerhalb des Fahreignungs-Bewertungssystems erforderlich macht, kann nur unter Berücksichtigung des auch in der Vergangenheit gezeigten Verhaltensmusters geklärt werden. Gerade wenn die Vorgeschichte – wie hier – auf eine hartnäckige Begehung von Verkehrsverstößen und die Unbeeindruckbarkeit des Fahrerlaubnisinhabers hinweist, würde es der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes abzuleitenden Pflicht der Fahrerlaubnisbehörden, die anderen Verkehrsteilnehmer vor den von ungeeigneten Fahrern ausgehenden Gefahren zu schützen, zuwiderlaufen, den Behörden die Berücksichtigung der Vorgeschichte aktueller Verkehrszuwiderhandlungen zu untersagen (im Ergebnis ebenso VGH Baden-Württemberg, B. v. 05.05.2015, a.a.O., Rn. 9; OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O., Rn. 2).
Dass der Antragsteller die in der Gutachtenanordnung aufgelisteten drei Verkehrszuwiderhandlungen nicht innerhalb eines kurzen Zeitraums begangen hat, sondern zwischen der Wiedererteilung der Fahrerlaubnis und der letzten der von der Antragsgegnerin bei der Gutachtenanordnung berücksichtigten Verkehrsordnungswidrigkeit ein Zeitraum von etwa dreieinhalb Jahren lag, steht der Abweichung vom Fahreignungs-Bewertungssystem nicht entgegen. Zwar können auch in einem relativ kurzen Zeitraum begangene wiederholte Verkehrsverstöße die Abweichung vom Fahreignungs-Bewertungssystem erforderlich machen (vgl. Dauer, a.a.O., Rn. 36 m.w.N.). Zwingend erforderlich ist ein solcher enger zeitlicher Zusammenhang aber nicht (im Ergebnis ebenso VGH Baden-Württemberg, B. v. 05.05.2015, a.a.O., Rn. 10). Dass die zuletzt festgestellten und der Gutachtenanordnung zugrunde gelegten Verkehrszuwiderhandlungen nicht in enger zeitlicher Abfolge begangen worden sind, ändert nichts an der Tatsache, dass der Antragsteller damit die positive Prognose aus dem medizinisch-psychologischen Gutachten vom 4. Juli 2015 widerlegt hat und dass ihm – unabhängig davon – unter Berücksichtigung der Vorgeschichte eine hartnäckige und von den gegen ihn ergriffenen Maßnahmen unbeeindruckte Begehung von Verkehrsverstößen vorzuwerfen ist. Dies genügt unter Berücksichtigung der Forschungslage zu Mehrfachtätern im Straßenverkehr für ein sofortiges, von den Regeln des Fahreignungs-Bewertungssystem abweichendes Einschreiten der Fahrerlaubnisbehörde (s. oben).
Der Antragsteller kann auch nicht erfolgreich einwenden, bei den von ihm zuletzt begangenen, in der Gutachtenanordnung aufgelisteten drei Zuwiderhandlungen handele es sich nicht um grobe Verstöße, es liege keine rücksichtslose Missachtung von Regeln vor. Die Schwere von Verstößen spielt für die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Fahrerlaubnisbehörde vom Fahreignungs-Bewertungssystem abweichen darf, keine maßgebliche Rolle. Dies ergibt sich schon aus Wortlaut und Zweck des § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG sowie – für den Fall der Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens – aus dem Wortlaut der Regelungen in § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV. Dafür spricht aber auch die Forschungslage, nach der sich die von Verkehrstätern ausgehenden Gefahren nicht nur aus der Begehung erheblicher Verstöße, sondern auch aus wiederholten Verkehrszuwiderhandlungen ergeben (s. oben). Schon die Häufung isoliert betrachtet weniger gewichtiger Verkehrsverstöße kann – wie dies hier der Fall ist – die Abweichung daher notwendig machen (s. oben; ebenso z.B. VG Berlin, a.a.O., Rn. 25; Dauer, a.a.O., Rn. 36 m.w.N.). Unabhängig davon begründen Geschwindigkeitsbeschränkungen keine untergeordneten, für die Verkehrssicherheit nicht besonders relevanten Verpflichtungen.
(2) Die Antragsgegnerin hat auch – noch – hinreichend aufgezeigt, aus welchen Gründen sie vom Fahreignungs-Bewertungssystem abgewichen ist.
Weicht die Behörde von dem System ab, indem sie ein Eignungsgutachten anordnet, ist bei der Überprüfung des Begründungserfordernisses nur das zu berücksichtigen, was sie in der Anordnung dargelegt hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, B. v. 05.05.2014, a.a.O., Rn. 8). Denn die Anordnung soll dem Betroffenen eine fundierte Entscheidung ermöglichen, ob er sich der Begutachtung unterziehen soll (vgl. BVerwG, U. v. 17.11.2016 – 3 C 20.15 -, juris Rn. 37 = BVerwGE 156, 293). Die Antragsgegnerin hat sich hier in der Gutachtenanordnung nicht darauf beschränkt, die zuletzt – nach der Wiedererteilung der Fahrerlaubnis – begangenen Verkehrsverstöße des Antragstellers aufzulisten. Dies hätte den sich aus § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV ergebenden Anforderungen nicht genügt (vgl. z.B. VG Bremen, B. v. 05.12.2018 – 5 V 1804/18 -, juris Rn. 29). Sie hat vielmehr nach Auflistung der Verkehrszuwiderhandlungen darauf hingewiesen, dass damit die positive Prognose aus dem medizinisch-psychologischen Gutachten widerlegt sei und die Kraftfahreignung erneut infrage gestellt werde. Damit hat die Antragsgegnerin hinreichende, auf den konkreten Einzelfall bezogene Gründe in der Gutachtenanordnung angegeben, die eine Abweichung vom Fahreignungs-Bewertungssystem durch unmittelbare Anordnung einer erneuten medizinisch-psychologischen Untersuchung rechtfertigen können (s. oben). Dass sie die Abweichung daneben nicht auch mit Darlegungen zur sonstigen Vorgeschichte der von ihr aufgelisteten Zuwiderhandlungen begründet hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Tragen mehrere Argumente die Abweichung vom Fahreignungs-Bewertungssystem jeweils selbstständig, so entspricht die Fahrerlaubnisbehörde dem Begründungserfordernis nach § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV jedenfalls dann, wenn sie eines dieser Argumente in der Gutachtenanordnung anführt.
bb) Auch im Übrigen bestehen keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Gutachtenanordnung. Rechtsgrundlage für die Anordnung ist die Regelung in § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV. Danach kann ein medizinisch-psychologisches Gutachten zur Klärung von Eignungszweifeln bei einem erheblichen Verstoß oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften angeordnet werden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Regelung sind erfüllt: Der Antragsteller hat mit den drei in der Gutachtenanordnung angeführten Verkehrszuwiderhandlungen wiederholt gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen verstoßen. Die Gutachtenanordnung ist auch nicht aufgrund eines Ermessensnichtgebrauchs oder unzureichender Ermessenserwägungen rechtswidrig.
Die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV steht im Ermessen der Fahrerlaubnisbehörde. Ob die Antragsgegnerin dies erkannt hat, ist zumindest zweifelhaft, weil ein ausdrücklicher Hinweis darauf in der Anordnung fehlt. Selbst wenn danach ein Ermessensnichtgebrauch anzunehmen ist, bewirkt dieser hier aber nicht die Rechtswidrigkeit der Gutachtenanordnung. Das der Behörde durch die Vorschrift grundsätzlich eingeräumte Ermessen war hier unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls jedenfalls auf Null reduziert; jede andere Entscheidung als die Gutachtenanordnung wäre rechtswidrig gewesen. Schon aus der Tatsache, dass durch die drei in der Gutachtenanordnung angeführten Verkehrszuwiderhandlungen des Antragstellers die positive Prognose des medizinisch-psychologischen Gutachtens vom 4. Juli 2015 widerlegt worden ist, ergeben sich massive Zweifel an der Fahreignung des Antragstellers (s. oben). Hinzu kommt, dass unter Berücksichtigung der Vorgeschichte dieser Verkehrsverstöße die Annahme einer hartnäckigen und von den vorangegangenen negativen Erlebnissen unbeeindruckt gebliebenen Begehung von Verkehrszuwiderhandlungen gerechtfertigt ist (s. oben). Dass diese Eignungszweifel durch weniger einschneidende Maßnahmen, ohne Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens, ausgeräumt werden können, ist nicht ersichtlich. Insbesondere machen es die vorliegenden Eignungszweifel notwendig, von den Regelungen des Fahreignungs-Bewertungssystems abzugehen (s. oben).
Die Antragsgegnerin hat auch hinreichend begründet, warum sie eine medizinisch-psychologische Begutachtung nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV angeordnet hat. Sie war nach § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV gehalten, dem Antragsteller in der Gutachtenanordnung die Gründe für die Zweifel an seiner Eignung darzulegen. Dem ist sie nachgekommen, indem sie die drei nach der Wiedererteilung der Fahrerlaubnis erfolgten Verkehrsverstöße des Antragstellers aufgelistet und im Anschluss daran ausgeführt hat, damit habe er die positive Prognose aus dem Eignungsgutachten widerlegt. Zusätzliche Ermessenserwägungen waren im konkreten Fall nicht erforderlich. Dies ergibt sich bereits daraus, dass das Ermessen der Antragsgegnerin auf Null reduziert war (s. oben). Unabhängig davon sind gesonderte Ermessenerwägungen bei der Anordnung nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV nicht erforderlich, wenn die Behörde darlegt, dass der Tatbestand der Vorschrift erfüllt ist, hinreichend gewichtige Eignungszweifel also gegeben sind, und keine besonderen Umstände vorliegen, die Anlass zu der Überlegung geben, ob die verbleibenden Eignungszweifel ohne Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens ausgeräumt werden können. In einem solchen Fall ist es nicht erforderlich, dass die Behörde ihre Erwägungen zu den bestehenden Eignungszweifeln im Rahmen einer ausdrücklich so bezeichneten Ermessensausübung wiederholt (vgl. VGH Baden-Württemberg, U. v. 03.09.2015 – 10 S 778/14 -, juris Rn. 38; VG Freiburg, B. v. 28.11.2018 – 6 K 5317/18 -, juris Rn. 17). Besondere Umstände, die gesonderte Ermessenserwägungen in diesem Sinne notwendig machen, können beispielsweise vorliegen, wenn die Behörde ihre Eignungszweifel allein auf wiederholte Verkehrszuwiderhandlungen des Betroffenen stützt und die letzte dieser Zuwiderhandlungen im Zeitpunkt der Gutachtenanordnung mehrere Jahre zurückliegt (vgl. BVerwG, U. v. 17.11.2016 – 3 C 20.15 -, juris Rn. 36 ff. = BVerwGE 156, 293). Eine solche Konstellation liegt hier nicht vor. Der Antragsteller hatte den letzten der von der Antragsgegnerin bei der Gutachtenanordnung herangezogenen Verkehrsverstöße im Januar 2019, also wenige Monate vor der Anordnung begangen; darüber hinaus ergeben sich die Eignungszweifel – wie die Antragsgegnerin zutreffend dargelegt hat – hier nicht nur aus der erneuten Begehung von Verkehrsverstößen, sondern jedenfalls aus der damit widerlegten Verkehrsverhaltensprognose der letzten medizinisch-psychologischen Begutachtung (s. oben).
b) Die sonstigen Voraussetzungen für die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV sind ebenfalls erfüllt. Der Antragsteller hat der Antragsgegnerin das rechtmäßig angeordnete medizinisch-psychologische Gutachten ohne ausreichenden Grund nicht fristgerecht vorgelegt.
c) Auch soweit der Antragsteller geltend macht, beruflich auf die Fahrerlaubnis angewiesen zu sein, steht dies der Entziehung der Fahrerlaubnis nicht entgegen. Insbesondere ist die Fahrerlaubnisentziehung kein unverhältnismäßiger Eingriff in seine Grundrechte. Die Antragsgegnerin hat nach dem Grundgesetz den Auftrag, Leib und Leben der anderen Verkehrsteilnehmer zu schützen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG). Daraus ergeben sich hohe Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen. Dass der Antragsteller diese Anforderungen erfüllt, ist gegenwärtig aus den dargelegten Gründen nicht ersichtlich. Die Gefahren für den Straßenverkehr, die von dem Antragsteller bei fortgesetztem Führen von Kraftfahrzeugen ausgehen würden, sind so erheblich, dass er die mit der Entziehung der Fahrerlaubnis verbundenen Beeinträchtigungen (vorerst) hinnehmen muss (vgl. BVerfG, B. v. 20.06.2002 – 1 BvR 2062/96 -, NJW 2002, 2378, 2380).
Selbst wenn die Rechtslage für das vorliegende Eilverfahren als offen anzusehen wäre, hätte der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes keinen Erfolg. In diesem Fall hätte das Gericht für die Entscheidung über den Eilantrag eine Interessenabwägung vorzunehmen, die wegen der dargelegten, nach gegenwärtigem Sachstand vom Antragsteller ausgehenden Gefahren für Leib und Leben der anderen Verkehrsteilnehmer dazu führt, dass dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Vorrang vor den Interessen des Antragstellers einzuräumen ist.
