Bayerischer Verwaltungsgerichtshof – Az.: 11 CS 19.1503 – Beschluss vom 09.10.2019
I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
III. Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Der Antragsteller wendet sich gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Entziehung seiner Fahrerlaubnis der Klassen AM, B, BE und L.
Anlässlich einer Verkehrskontrolle stellte die Polizei am 6. Oktober 2017 um 20:25 Uhr bei ihm drogentypische Auffälligkeiten fest. In der entnommenen Blutprobe wurde 1,7 ng/ml THC nachgewiesen. Wegen dieses Vorfalls wurde gegen den Antragsteller mit rechtskräftigem Bußgeldbescheid vom 13. Dezember 2017 ein Fahrverbot von einem Monat verhängt.
In einer polizeilichen Vernehmung am 7. Dezember 2017 räumte er ein, unregelmäßig, „vielleicht jedes zweite Wochenende“, Marihuana zu konsumieren und am 2. Dezember 2017 einen Joint geraucht zu haben.
Im August 2018 wurde der Fahrerlaubnisbehörde des Landratsamts Kelheim bekannt, dass beim Antragsteller auch bei einer weiteren Verkehrskontrolle am 22. Juli 2018 um 21:15 Uhr drogentypische Auffälligkeiten festgestellt worden waren. Der Antragsteller gab gegenüber der Polizei an, einen Tag zuvor einen Joint konsumiert zu haben. Eine um 21:49 Uhr entnommene Blutprobe enthielt nach der chemisch-toxikologischen Untersuchung des Instituts für Rechtsmedizin der Universität München vom 2. August 2018 ca. 5,4 ng/ml Amphetamin und 1,1 ng/ml THC und 22,6 ng/ml THC-COOH. Wegen dieses Vorfalls wurde gegen den Antragsteller mit rechtskräftigem Bußgeldbescheid vom 3. September 2018 ein Fahrverbot von drei Monaten verhängt.
Mit Schreiben vom 13. September 2018 ordnete das Landratsamt unter Bezugnahme auf die Sachverhalte vom 6. Oktober und 7. Dezember 2017 gestützt auf § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung der Fragen an, ob beim Antragsteller körperliche und/oder geistige Beeinträchtigungen vorlägen, die mit der Einnahme von Betäubungsmitteln in Zusammenhang gebracht werden könnten, und ob aufgrund der Fahrt unter Cannabiseinfluss am 6. Oktober 2017 nicht zu erwarten sei, dass er zukünftig ein Kraftfahrzeug unter Einfluss von Cannabis oder dessen Nachwirkungen führen werde.
Mit Schreiben vom 15. Oktober 2018 nahm das Landratsamt die Beibringungsanordnung zurück und hörte den Antragsteller unter Bezugnahme auf den Sachverhalt vom 22. Juli 2018 zur Entziehung seiner Fahrerlaubnis an.
Mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 22. November 2018 ließ der Antragsteller vortragen, dass er vom 22. September bis 20. Oktober 2018 einen Kurs zur Vorbereitung auf die medizinisch-psychologische Untersuchung gemacht habe. Er werde ein entsprechendes Gutachten beibringen und beantrage, die Frist zu dessen Beibringung ausreichend zu verlängern. Vor dem Hintergrund, dass mit der erneuten Anordnung vom 15. Oktober 2018 die Anordnung vom 13. September 2018 infrage gestellt worden sei, könne die zeitliche Verzögerung für die Beauftragung einer Begutachtungsstelle nicht zu seinen Lasten wirken. Der Vorfall vom 22. Juli 2018 sei dem Landratsamt bei Erlass der Beibringungsanordnung bekannt gewesen, sodass er darauf habe vertrauen dürfen, dass es bei dieser Anordnung verbleibe. Wegen seiner Vermögensdispositionen behalte er sich Amtshaftungsansprüche vor.
Am 31. Dezember 2018 ließ der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Regensburg Klage (RN 8 K 18.2172) erheben, gerichtet auf die Feststellung, dass die Rücknahme der an ihn gerichteten Gutachtensaufforderung vom 13. September 2018 rechtswidrig gewesen sei.
Mit Bescheid vom 21. Januar 2019 entzog das Landratsamt dem Antragsteller gestützt auf § 11 Abs. 7 FeV, Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV die Fahrerlaubnis und forderte ihn unter Androhung eines Zwangsgelds auf, seinen Führerschein innerhalb von sieben Tagen beim Landratsamt abzuliefern. Ferner ordnete es die sofortige Vollziehung dieser Verfügungen an. Am 29. Januar 2019 ging der Führerschein des Antragstellers beim Landratsamt ein.
Gegen den Bescheid ließ der Antragsteller am 21. Februar 2019 Anfechtungsklage (RN 8 K 19.300) erheben, über die noch nicht entschieden ist, und am 19. März 2019 beantragen, die aufschiebende Wirkung der Klage bezüglich Nummer 1 des angefochtenen Bescheids wiederherzustellen. Die Entziehung der Fahrerlaubnis sei rechtswidrig, da sich der Antragsteller nicht als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen habe und die Voraussetzungen des § 11 Abs. 7 FeV nicht vorlägen. Das Landratsamt habe nach Eingang einer Mitteilung über einen Vorfall vom 22. Juli 2018 die Beibringung eines Eignungsgutachtens angeordnet. Der Antragsteller habe sich sodann am 22. September 2018 in eine MPU-Vorbereitung begeben. Dennoch sei – ohne dass sich tatsächlich neue Umstände ergeben hätten – mit Schreiben vom 15. Oktober 2018 mitgeteilt worden, dass die Anordnung wieder aufgehoben werde. Eine abweichende Bewertung der Fahreignung und Geltendmachung von Zweifeln sei nicht gerechtfertigt. Ferner sei dem Antragsteller auch entsprechend Art. 31 Abs. 7 Satz 1 BayVwVfG die begehrte Fristverlängerung zur Beibringung des medizinisch-psychologischen Gutachtens zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 16. Juli 2019 ab. Zur Begründung ist ausgeführt, das besondere Interesse an der Anordnung des Sofortvollzugs sei im Sinne von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO hinreichend begründet. Es spreche auch alles dafür, dass die Entziehung der Fahrerlaubnis rechtmäßig sei. Einem Fahrerlaubnisinhaber, der sich durch den Konsum einer sog. harten Droge wie Amphetamin nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV als nicht fahrgeeignet erweise, sei die Fahrerlaubnis zu entziehen, ohne dass für die Behörde insoweit ein Ermessensspielraum bestehe. Die Regelvermutung sei bereits nach einmaligem Konsum einer harten Droge gerechtfertigt. Besondere Umstände, die für einen Ausnahmefall sprächen, seien weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Es sei auch nicht davon auszugehen, dass der Antragsteller seine Fahreignung inzwischen wiedererlangt habe, wovon nach Nr. 9.5 der Anlage 4 zur FeV frühestens nach einem Jahr nachgewiesener Abstinenz ausgegangen werden könne. Der vom Antragsteller vorgelegte Befund über die Untersuchung einer Haarprobe vom 5. Juli 2018 umfasse lediglich einen Zeitraum von drei Monaten. Eine positive Prognose, dass die Verhaltensänderung von Dauer sei, lasse sich erst aufgrund einer psychologischen und ggf. ärztlichen Bewertung treffen. Der Einholung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens habe es vorliegend nicht bedurft. Der Antragsteller könne sich gegenüber der Aufhebung der Beibringungsanordnung nicht auf einen „Vertrauensvorschuss“ berufen. Sein Amphetaminkonsum habe der Gutachtensanordnung nicht zugrunde gelegen. Er habe daher nicht davon ausgehen können, dass das Landratsamt diesbezüglich nur aufzuklärende Eignungszweifel hege. Die von ihm angeführte Rechtsprechung sei nicht einschlägig. Das Landratsamt habe den Amphetaminkonsum zum Anordnungszeitpunkt noch nicht verwertet und die Anordnung nach erneuter Prüfung des Sachverhalts wieder aufheben dürfen, zumal sich diese aufgrund des festgestellten Amphetaminkonsums als rechtswidrig erweisen dürfte. Der Annahme eines „Vertrauensvorschuss“ stehe auch entgegen, dass es sich beim Fahrerlaubnisrecht und Sicherheitsrecht handle. Bei dem vom Antragsteller besuchten Kurs zur Vorbereitung auf eine medizinisch-psychologische Untersuchung handle es sich um eine freiwillige Maßnahme. Ob dem Antragsteller die Frist zur Beibringung eines Gutachtens hätte verlängert werden müssen, sei nicht entscheidungserheblich, da der angefochtene Bescheid nicht auf der Nichtvorlage des Gutachtens beruhe.
Mit seiner Beschwerde, der der Antragsgegner entgegentritt, beantragt der Antragsteller, den Beschluss des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage bezüglich der Nummer 1 des Entziehungsbescheids wiederherzustellen. Das Verwaltungsgericht sei unzutreffend davon ausgegangen, dass die Regelvermutung nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV eine strikte Bindungswirkung entfalte. Es verkenne, dass der Behörde der Sachverhalt einschließlich des Amphetaminkonsums zum Zeitpunkt der Beibringungsanordnung am 13. September 2018 bekannt gewesen sei und sie damit auf die Anwendung des § 11 Abs. 7 FeV verzichtet habe. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass die erste Fragestellung in der Gutachtensanordnung nicht zwischen verschiedenen Betäubungsmitteln differenziere, wohingegen sich die zweite Frage lediglich auf die Fähigkeit zum Trennen von Cannabiskonsum und Verkehrsteilnahme beziehe. Die gerichtliche Auffassung, der Antragsteller habe nicht davon ausgehen können, dass das Landratsamt bezüglich eines Amphetaminkonsums nur Eignungszweifel hege, sei nicht nachvollziehbar. Es beschäftigte sich insoweit nicht mit der der Anordnung vom 13. September 2018 innewohnenden Erklärung. Maßgebend sei der objektive Empfängerhorizont. Weiter sei nicht nachvollziehbar, dass die mehrfach dargelegte Rechtsauffassung, wonach eine weitergehende verbösernde Anordnung nicht gerechtfertigt gewesen sei, vorliegend eine andere Konstellation betreffe. Der Antragsteller habe sich am 29. November 2018 zur Durchführung eines Abstinenzkontrollprogramms von einem Jahr angemeldet. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, dass sich die Fahrerlaubnisbehörde mit der Gutachtensanordnung nicht in Widerspruch zu ihrem Handeln gesetzt habe. Jedenfalls nach objektivem Empfängerhorizont sei mit der Gutachtensanordnung ein Verzicht auf weitergehende Maßnahmen hinsichtlich amtlich bekannter Sachverhalte verbunden. Darüber hinaus sei dem Antragsteller auch entsprechend Art. 31 Abs. 7 Satz 1 BayVwVfG die begehrte Fristverlängerung zur Beibringung des medizinisch-psychologischen Gutachtens zu gewähren.
Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde ist zulässig, jedoch unbegründet.
Aus den im Beschwerdeverfahren vorgetragenen Gründen, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Sätze 1 und 6 VwGO), ergibt sich nicht, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern oder aufzuheben wäre.
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes vom 5. März 2003 (StVG, BGBl I S. 310), im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. Dezember 2018 (BGBl I S. 2251), und § 46 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010 (Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV, BGBl I S. 1980), im maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Verordnung vom 3. Mai 2018 (BGBl I S. 566), hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich ihr Inhaber als ungeeignet oder nicht befähigt zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken begründen, dass der Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs ungeeignet oder bedingt geeignet ist, finden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechend Anwendung (§ 3 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 2 Abs. 8 StVG, § 46 Abs. 3 FeV). Steht die Nichteignung des Betroffenen zur Überzeugung der Fahrerlaubnisbehörde fest, unterbleibt gemäß § 11 Abs. 7 FeV die Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens. Nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zu §§ 11, 13 und 14 FeV entfällt bei Einnahme von Betäubungsmitteln im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes (ausgenommen Cannabis), hier Amphetamin (vgl. § 1 Abs. 1 BtMG i.V.m. Anlage III), die Fahreignung. Dies gilt unabhängig von der Häufigkeit des Konsums, von der Höhe der Betäubungsmittelkonzentration, von einer Teilnahme am Straßenverkehr in berauschtem Zustand und vom Vorliegen konkreter Ausfallerscheinungen beim Betroffenen (stRspr, vgl. BayVGH, B.v. 5.2.2018 – 11 ZB 17.2069 – juris Rn 10 m.w.N.). Dementsprechend ist die Entziehung der Fahrerlaubnis bereits dann gerechtfertigt, wenn einmalig harte Drogen im Körper des Fahrerlaubnisinhabers und damit deren Einnahme nachgewiesen worden sind oder wenn der Fahrerlaubnisinhaber die Einnahme solcher Substanzen eingeräumt hat (vgl. BayVGH, B.v. 26.3.2019 – 11 CS 18.2333 – juris Rn. 11 m.w.N.). Ein Ermessen steht der Behörde insoweit nicht zu (BayVGH, B.v. 24.4.2017 – 11 CS 17.601 – juris Rn. 13).
Bei den in Anlage 4 zur FeV aufgeführten Regelfällen handelt es sich um verbindliche Wertungen (vgl. Dauer in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. Aufl. 2019, § 11 FeV Rn 19), von denen nur in Ausnahmefällen abgewichen werden kann, nämlich wenn in der Person des Betäubungsmittelkonsumenten Besonderheiten bestehen, die darauf schließen lassen, dass seine Fähigkeit, ein Kraftfahrzeug im Straßenverkehr sicher, umsichtig und verkehrsgerecht zu führen, sowie sein Vermögen, zwischen dem Konsum von Betäubungsmitteln und der Teilnahme am Straßenverkehr zuverlässig zu trennen, nicht erheblich herabgesetzt sind. Beispielhaft sind in Satz 2 der Vorbemerkung 3 der Anlage 4 zur FeV besondere menschliche Veranlagung, Gewöhnung, besondere Einstellung oder besondere Verhaltenssteuerungen und -umstellungen genannt, durch die z.B. die Kompensation drogenbedingter Einschränkungen erfolgen kann. Es obliegt insoweit dem Betroffenen, durch schlüssigen Vortrag die besonderen Umstände darzulegen und nachzuweisen, die ein Abweichen von der Regelvermutung rechtfertigen sollen (vgl. BayVGH, B.v. 4.6.2019 – 11 CS 19.669 – juris Rn. 13 m.w.N.; B.v. 10.6.2014 – 11 CS 14.347 – juris Rn. 9; B.v. 7.8.2012 – 11 ZB 12.1404 – DAR 2012, 660 = juris Rn. 8). Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Antragsteller einen derartigen Ausnahmefall schon nicht vorgetragen hat.
Die Aufforderung vom 13. September 2018, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, steht der nachfolgenden Entziehung der Fahrerlaubnis auf der Grundlage von § 11 Abs. 7 FeV nicht entgegen.
Die Gutachtensanordnung ist aufgehoben worden. Ungeachtet dessen, welche Schlussfolgerungen der Antragsteller aus seiner Sicht als Erklärungsempfänger hieraus für die Behandlung seines Falls gezogen hat, hat das Landratsamt eine „weitergehende verbösernde Anordnung“ nicht getroffen. Die Aufhebung war auch rechtmäßig, weil aufgrund des chemisch-toxikologischen Gutachtens vom 2. August 2018 im Sinne von § 11 Abs. 7 FeV feststand, dass dem Antragsteller die Fahreignung fehlte, und damit die Gutachtensanordnung rechtswidrig war. Die Aufhebung einer rechtsfehlerhaft getroffenen Gutachtensanordnung ist regelmäßig geboten, um dem Betroffenen die hiermit verbundenen finanziellen und sonstigen Belastungen zu ersparen. Wie sich aus Art. 48 ff. BayVwVfG ergibt, können im Interesse der Recht- und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung selbst bestandskräftige Verwaltungsakte aufgehoben werden; insbesondere nicht begünstigende, rechtswidrige Verwaltungsakte, die keine Geld- oder Sachleistungen gewähren. Dies hat erst recht für belastendes sonstiges Verwaltungshandeln zu gelten, das wie die streitgegenständliche Gutachtensanordnung der Prüfung und Feststellung dient, ob der Erlass eines Verwaltungsakts veranlasst ist.
In der Äußerung einer unzutreffenden Rechtsauffassung oder der Wahl einer unrechtmäßigen Maßnahme durch eine Behörde ist weder ein (konkludenter) Verzicht auf den Gesetzesvollzug oder eine gesetzlich vorgesehene Maßnahme noch ein Verzicht auf die Aufhebung der unrechtmäßigen Maßnahme zu sehen (vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 53 Rn. 39 f.). Denn dies würde letztlich zum Ausschluss der allgemeinen Aufhebbarkeit von Verwaltungshandeln führen, die jedoch in Art. 48 ff. BayVwVfG sogar gesetzlichen Niederschlag gefunden hat, und der Behörde ein Erklärungsbewusstsein unterstellen, das im Falle eines rechtlichen oder tatsächlichen Irrtums oder Versehens nicht vorhanden ist. Entgegen der Ansicht des Antragstellers geht auch aus der streitgegenständlichen Gutachtensaufforderung, insbesondere der Fragestellung, nicht hervor, dass der Behörde bewusst war, auf ihre Befugnis zur Entziehung der Fahrerlaubnis zu verzichten bzw. zwischen zwei möglichen Vorgehensweisen zu wählen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass der entscheidende Sachverhalt vom 22. Juli 2018 nicht erwähnt ist. Abgesehen davon wäre ein Verzicht auf eine gesetzlich vorgesehene Maßnahme rechtswidrig und könnte bzw. müsste seinerseits aufgehoben werden.
Ebenso wenig hatte das Landratsamt seine Befugnis zur Entziehung der Fahrerlaubnis durch die Gutachtensaufforderung verwirkt. Es kann dahinstehen, ob eine Verwirkung im Rahmen sicherheitsrechtlicher Befugnisse, die nicht im Ermessen der Behörde stehen, überhaupt in Betracht kommt (vgl. BayVGH, B.v. 22.10.2014 – 11 C 14.386 – juris Rn. 20). Denn jedenfalls sind die Voraussetzungen für eine Verwirkung nicht gegeben, nämlich das Verstreichen eines längeren Zeitraums sowie besondere Umstände, die die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen, was insbesondere dann der Fall ist, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (vgl. BVerwG, U.v. 20.3.2014 – 4 C 11.13 – BVerwGE 149, 211 = juris Rn. 30; BayVGH, B.v. 19.8.2019 – 11 ZB 19.1256 – juris Rn. 15; B.v. 21.1.2019 – 11 ZB 18.2066 – juris Rn. 22; B.v. 7.1.2014 – 11 CS 13.2005 – DAR 2014, 281 = juris Rn. 7 jeweils m.w.N.). Zwischen der Aufforderung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens und deren Aufhebung sowie der Anhörung zur beabsichtigten Entziehung der Fahrerlaubnis lag nur etwas mehr als ein Monat, ein Zeitraum, in dem eine Verwirkung nicht in Betracht kommt. Weiter hat der Antragsteller durch die Aufhebung der Gutachtensanordnung auch keinen unzumutbaren Nachteil erlitten. Finanzielle Aufwendungen für eine Begutachtung waren ihm noch nicht entstanden. Auch wurde der Zweck der im Übrigen rechtlich nicht notwendigen Teilnahme an einem Vorbereitungskurs auf eine medizinisch-psychologische Untersuchung nicht verfehlt, da der Antragsteller zu gegebener Zeit im Rahmen eines Wiedererteilungsverfahrens durch eine solche Untersuchung nachzuweisen haben wird, dass er seine Fahreignung wiedererlangt hat.
Ergänzend bleibt darauf hinzuweisen, dass bereits zweifelhaft ist, ob ein Rechtsschutzbedürfnis für einen auf die Entziehung der Fahrerlaubnis beschränkten Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO besteht, der wie hier nicht gleichzeitig die Pflicht zur Ablieferung des Führerscheins umfasst. Denn bei Erfolg des Eilantrags hätte der Antragsteller – wenn er bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren von seiner Fahrerlaubnis Gebrauch hätte machen wollen – eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 75 Nr. 4, § 24 StVG begangen, da der Führerschein nach § 4 Abs. 2 Satz 2 FeV stets mitzuführen ist. Die (Weiter-)Fahrt hätte ihm folglich versagt werden müssen (vgl. KG Berlin, B.v. 4.7.2001 – 1 Zs 605/01 u.a. – juris Rn. 5). Ein auf die Entziehung der Fahrerlaubnis beschränkter Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz erscheint daher nutzlos (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, Vor §§ 40 – 53 Rn. 11, 16).
Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nr. 1.5 Satz 1 und Nr. 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
